为了更好地支持政府和社会资本合作（PPP）的实际运作，财政部1月19日发布通知，规范政府和社会资本合作合同管理工作，并同时发布了《PPP项目合同指南（试行）》。

PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。去年以来，国务院、财政部、发改委都针对PPP发布了指导意见，多个省份也出台新规力推PPP。

财政部在通知中表示，在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

同时发布的《PPP项目合同指南（试行）》则进一步介绍了PPP项目合同体系，说明了各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款以及权利义务安排。

《指南》明确，PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

“《PPP项目合同指南（试行）》是指导性的文件，并不具法律效力，但能够为签订合同的各方提供参考和指引，政府和社会资本的权利义务由最终签订的合同进行约束。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文说。

财政部要求地方财政部门高度重视PPP合同管理工作，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。“加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。”财政部强调。

财政部要求，在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

财政部也明确了政府作为公共服务的管理者，在PPP项目中履行行政管理职能的问题，要求各地建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益；PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

“这就要求政府必须切实转变职能，在不同的法律关系中履行好不同的角色，比如，作为公共产品或服务的购买者，在PPP项目合同中与社会资本是平等的民事主体，按照合同行使权利、承担义务；在承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能中，则与社会资本构成行政法律关系。”刘剑文说。

据悉，财政部将在总结各地实践的基础上，逐步出台主要行业领域和主要运作方式的PPP项目合同标准示范文本，以进一步规范合同内容、统一合同共识、缩短合同准备和谈判周期，加快PPP模式推广应用。