经济社会快速发展的实际，要求我国亟须推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。相比决算报告，政府综合财务报告能更准确、更完整反映政府资产负债状况和运行成本，有助于规范和监督政府管理，并为地方政府发债提供可靠的信用评级依据

国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》近日对外公布，标志着我国正式启动政府财政报告制度改革。根据方案，到2020年前，力争所有各级政府都要编制财务报告，全部“家底”经审计并报人大备案后，将向全社会公开。

目前，我国实行的是预算会计制度体系，主要通过预决算形式向社会披露政府及其各部门年度预算编制和执行情况。这种做法在发挥作用的同时，对使用财政资金所形成的大量固定资产及其使用情况，对政府举债所形成的债务及还本付息情况以及政府运营成本费用等，缺乏有效披露。尽管预算会计体系下也提供资产负债表，但所反映的资产、负债仅限于现金以及预算收支过程中形成的往来事项等有限资产和负债情况，无法全面反映政府财务状况。

同时，我国财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计的会计报表自成体系、分别编报，没有一套能够完整反映政府整体财务状况全貌的合并财务报表。另外，政府财务信息披露对象过窄，仅限于政府内部，未能向外部需求者提供充分的政府财务信息。

经济社会快速发展的实际，要求我国亟须推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。权责发生制，不同于我国政府目前采用的收付实现制记账方式，它是指和别人产生权利义务关系时就确认收入和费用的一种会计核算方法，既关注流量，也关注存量，还着眼中长期的财务状态。权责发生制政府综合财务报告，通常包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的综合分析等。相比决算报告，政府综合财务报告能更准确、更完整反映政府资产负债状况和运行成本，有助于规范和监督政府管理，并为地方政府发债提供可靠的信用评级依据。

建立权责发生制政府综合财务报告制度，将给我国政府财务管理带来重大变革。各地各部门要按照《方案》部署，积极谋划，创造条件，认真开展试点，确保2020年全面实施。

第一，政府财务报告的目标定位，应立足于满足所有信息使用者的共同需求。在当前推进政务公开及提高财政透明度的背景下，我国政府财务报告总体目标不仅要反映政府履行受托责任情况，而且还要反映有助于决策的信息。具体应包括：一是提供有助于了解和评价政府预算执行情况的信息；二是提供有助于了解和评价政府财务状况的信息；三是提供有助于评价政府服务成本和成果的信息。

第二，在报告的主体范围方面，我国应立足于现行政府管理模式及行政事业单位的隶属关系，借鉴国际经验，综合界定政府财务报告主体。具体来讲，对于大量的事业单位，应结合事业单位改革进程，将企业化管理的事业单位排除在政府财务报告主体范围之外；对于从事竞争领域生产经营的国有企业，由于其与政府职能无关，对此类国有企业应采用权益法，将政府持有国有企业的权益在政府财务报表中列示；对于承担公共服务职能的国有企业，如承担公共基础设施建设和运营的国有企业，可考虑采用合并报表法，将其纳入政府财务报告范围。

第三，在政府财务报告的主要内容方面，应由政府财务报表、政府财政经济状况分析和政府财政财务管理情况三部分构成。其中，政府财务报表应包括资产负债表、运营业绩表、现金流量表，以及根据财政财务管理要求附加的特殊报表和附注。从中长期来看，还应考虑编制社会保险情况表和财政可持续能力表，或将有关情况在报表附注和补充信息中体现，从而为中长期财政发展、宏观调控和政府绩效管理提供全面的信息支持。

由于政府财务报告编制是一个复杂的过程，从数据收集、分类整理、合并抵消到最终形成报告，都需要有一套明确的报告编制流程、数据报送机制以及相关部门的分工配合。

（作者系财政部财科所研究员）