编者按 旅游法自2013年10月1日起正式实施将满1年。作为本届全国人大常委会通过的第一部法律，旅游法的出台开启了依法兴旅、依法治旅的旅游业发展新阶段。

日前，围绕规范旅游市场秩序、健全旅游管理体制机制、保护旅游者合法权益、完善旅游公共服务等重点内容，特别是“零负团费”、强迫消费、违规“一日游”等问题治理情况，全国人大常委会执法检查组在陕西省开展旅游法执法检查。本报记者跟随采访。

9月19日至21日，中国西安丝绸之路国际旅游博览会在陕西省西安市曲江国际会展中心举办。作为丝路的起点，陕西省旅游业迎来了发展新机遇。

然而，陕西省旅游业快速发展的同时，旅游综合协调机制、旅游投诉受理机制、旅游市场监督管理机制有待加强，旅游公共服务基础设施建设薄弱，区域内旅游发展不平衡。从旅游大省向旅游强省迈进，陕西省旅游业发展需要法律保驾护航。

协同整顿铲“三黑”

旅游法明确规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。自法律实施以来，旅游市场中的购物和自费项目曾一度遭“封杀”。对此，西安国秀餐饮管理有限公司总经理翟国新感慨地说：“没有购物点，旅行团来我这就餐都准时了。”

可是，随着全国旅游旺季的到来，诱导消费、非法一日游等乱象“变身”重现市场，如西安19人泰国游拒绝强制消费被扔郊外等。“黑车”、“黑导”、“黑社”等非法经营旅游业务的现象仍较突出。

据了解，游客投诉比较集中的西安“一日游”秩序混乱的原因之一，就是“黑车”、“黑导”、“黑社”的存在。

“我们建立了全省整顿规范旅游市场秩序联席会议制度，省旅游局、省公安厅、省工商局等11个部门为成员单位，共同建立了旅游投诉统一受理机制。”陕西省旅游局局长杨忠武说。去年以来，陕西省旅游行政管理部门检查、会同相关部门联合执法检查共635次，查处各类违规案件48起。

按照旅游法的要求，为完善旅游综合协调机制，西安市还将旅游管理体制机制改革纳入该市《关于全面深化城市管理和社会治理改革的若干意见》。“今年重点在市、区（县）两级建立旅游综合协调机制、联合执法监管机制和旅游投诉统一受理机制。”西安市副市长吴义勤说。

旅游法还规定，旅游经营者应当诚信经营。对此，陕西省部分地区通过加强旅游诚信体系建设，促进旅游业健康发展。如宝鸡市在全市旅游饭店和市区车站持续播放旅游公益广告，还开展了争创“优质服务单位”、“优质服务明星”和“游客满意单位”活动；西安市在全行业推行“旅游企业信用榜”公示制度，对旅游经营单位进行诚信考核、行风评议及考评督察。

建章立制“管”导游

“目前，导游管理体系较为复杂，就连我们导游自己都不易分辨。”西安市导游服务中心导游张晓涛说，陕西省旅游局的导游中心对外称“省导服”，西安市有西安导游管理中心，西安市临潼区还有临潼导游管理中心。这三级导游服务中心均有管理权限，但尺度各不相同，从而使得导游管理较为混乱，甚至存在只收费不管理的现象。

长期以来，由于管理处于半松散状态，导游往往缺乏归属感。更为重要的是，现实中许多导游没有“三金”保障，缺乏基本的福利保障。不少导游的收入来源主要是带团补贴，旅游淡季收入少，从而导致旅游收入十分不稳定。这种生存状态直接影响到了导游的服务质量与自我发展。

对此，旅游法明确规定，旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。这就为改变松散的导游管理模式，进一步完善导游的薪酬、社会保险制度等提供了法律依据。

“现在我已跟旅行社签订了劳动合同，旅行社还为导游缴纳保险金等。”西安康辉旅行社导游赵林枝说，按照以前的做法，组团社一般都把劳动合同与劳务合同不加区别、混同使用。有的旅行社把劳动合同当做劳务合同，只用人，不缴纳社保金；有的旅行社把劳务合同视为劳动合同，签了合同，形同虚设。

在严格导游管理方面，旅游法还规定，取得导游证，具有相应的学历、语言能力和旅游从业经历，并与旅行社订立劳动合同的人员，可以申请取得领队证。在旅游法颁布后不久，陕西省旅游局监督管理处对全省持有领队证的3000余名领队做了一个统计调查，结果显示有240多名领队没有导游证。

化解“门票经济”依赖症

“门票经济”不利于旅游产业的可持续发展，其原因之一是没有形成完整的旅游产业链，旅游综合带动效益不能得到充分发挥。

旅游法的颁布实施，是政府将“门票经济”转型为“产业经济”的信号，有利于转变旅游业发展方式、调整旅游产业和产品结构。可是，如何才能形成产权安排清晰、责任归属合理的景区门票价格机制，还需要进一步探索。

在这方面，旅游法作出了明确规定，如利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。

在陕西省旅游业发展中，产品结构与市场需求不协调，同质化现象突出，尤其是门票收入占比过高。陕西旅游研究院的一份调研报告显示，陕西景区对门票收入的依赖程度总体较高，如关中民俗艺术博物院、世界八大奇迹博物馆、秦始皇帝陵博物馆、西安城墙、法门寺等景区门票收入分别占景区总收入的90%、85%、90%、90%、75%。

“我们对门票实行分类定价。由价格主管部门按照财政拨款比例，区别制定公益性景区和准公益性景区门票价格。其他非公益性景区一律放开实行市场调节价，门票价格由经营者自主制定。”陕西省发改委副主任刘强说。