不久前去苏南地区采访，一位乡领导告诉记者，乡里现在一大任务是还债。由于乡政府欠债多，乡干部都在抓紧谈引进项目，期待项目成功后能够减轻一些债务。不过，这位领导对债务并不特别着急，因为他在任上欠债并不多，况且欠债的乡镇并非少数。“说不定哪天我就调走了，你说呢！”他的语气很平静。

这个乡镇的债务情况，可以说反映了目前乡镇债务的普遍现象。一是大规模负债，近日媒体披露的国家审计署报告就证实了这一点；二是负债使许多乡镇成了“还债财政”、“吃饭财政”，这种情况各地都有，中西部地区尤甚；三是如果不加以遏制，欠债会更加突出，因为乡镇干部是流动的，这导致许多人不怕欠债。

造成这种现象的原因很多很复杂。上世纪90年代中期，记者就参加过有关部门组织的乡村债务调查。那时候由于农村“三提五统”，农业税及各种税费存在，加上村村点火冒烟办乡镇企业等，大多数行政村都欠下了一屁股债。本世纪前10年，随着农村税费改革及农村综合配套改革的推行，村级债务得以缓解，但乡镇债务乃至县市债务等却逐年增加。

分析起来，乡镇债务可以分为“旧债”与“新债”。旧债除了少量当年垫付的税费积压和兴办企业留下的烂账，相当大的一部分是乡镇公益事业欠账，比如修建公路、水利、电力等各种“村村通”时要求乡镇配套的部分，“普九”义务教育兴建中小学校的开支以及各种达标欠账等，还有部分是各种行政开销乃至办公大楼等“形象工程”开销。

新债一部分是为了偿还上述欠款，另外一部分与这些年为完成GDP考核和财政收入增长而搭建的各种政府投融资平台有关。许多乡镇因兴办各种园区、商业区不当，或者直接投资办企业失利而举债，还有部分是各种评比达标垫支，以及因项目配套而欠下新债。

从以上分析中可以看出，乡镇债务有两点很突出，一是被迫举债，与乡镇政府事权与财权不匹配有关。按照现有行政管理机制，乡镇政府是“上面千条线，下面一根针”，财权很小，事权很多，所有部门及行业的检查、考核与达标都要落实到乡镇一级。这里面许多都与项目落实有关，每个项目都要求地方配套资金，有财力的乡镇还好办，多数乡镇只能举债落实，小马拉大车。有个乡镇领导说，年初省里有个生态项目很好，但要求资金配套，专款专用，他们最后放弃了。

乡镇债务的另一个突出之点在于不当举债，主要因为政府这只手“装错了地方”造成烂账，此点在许多地方尤其是急于赶超地区更为明显。记者采访过中部地区一乡镇，在县里招商引资政策鼓励下，计划圈建一个汽车零配件城，需要占地拆迁、修路通电、引资盖房等等，但由于规划脱离实际，地圈了，房建了，配件商们却不愿来，镇里由此欠了一大笔账。这些年许多乡镇债务就是因政府直接投资竞争领域、直接规划市场业态而形成的。

所以，化解乡镇债务，除了近些年正在逐渐加强的审计监督、严控建设规模等举措外，根本还在于深化乡镇政府职能改革和财税体制改革。乡镇政府主要职能与职责是什么？它有没有能力、能不能直接去办企业、建市场、参与市场竞争？需要真正厘清，并确定政府这只手的边界。否则，“因公举债、因债举债”的冲动和行动将永无止境。同时，要建立与乡镇事权相对应的财权制度，乡镇作为基层政府，需要在制度上确立相应的财权，不能总是“先做了再说”。即使是公益事业，也要尽量减少所谓乡镇配套，不能总是负担转移，要让乡镇有条件从制度上转型到服务型政府上来。