国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为用市场手段解决环境问题提供重要手段。同时，将更好地发挥污染物总量控制制度作用，在全社会树立环境资源有价的理念

《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》指出，排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，将对更好地发挥污染物总量控制制度作用，在全社会树立环境资源有价的理念，促进经济社会持续健康发展产生积极影响。

《意见》明确，建立排污权有偿使用制度，要严格落实污染物总量控制制度，试点的污染物应为国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，试点地区也可选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物开展试点。要合理核定排污权，试点地区不得超过国家确定的污染物排放总量核定排污权，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权。要实行排污权有偿取得，规范排污权出让方式，加强排污权出让收入管理。排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。排污权出让收入统筹用于污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。试点地区财政、审计部门要加强对排污权出让收入使用情况的监督。

针对加快推进排污权交易，《意见》提出，要规范交易行为，控制交易范围，排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行，交易价格由交易双方自行确定。要激活交易市场，试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权”参加市场交易；建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。

《意见》要求，试点地区地方人民政府要加强对试点工作的组织领导和服务保障。试点地区要及时公开排污权核定、排污权使用费收取使用、排污权拍卖及回购等情况以及当地环境质量状况、污染物总量控制要求等信息，确保试点工作公开透明。对于超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理，并予以曝光。各地区、各有关部门要充分认识试点工作的重要意义，妥善处理好政府与市场、制度改革创新与保持经济平稳发展、新企业与老企业、试点地区与非试点地区的关系，把握好试点政策出台的时机、力度和节奏，因地制宜、循序渐进推进试点工作。

“当前，我国环境形势十分严峻，大气、水环境等生态环境比较脆弱，改善环境质量迫在眉睫。市场手段是解决环境问题的重要途径，排污权有偿使用和交易的初衷，即倒逼企业通过技术进步和精打细算，治理污染并节约治污费用、减少排放总量，从而提高减排效率。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光表示。

夏光认为，以前政府代表全民分配排污指标，对企业来说享受的是“免费午餐”。排污权交易制度实施后，企业排污必须通过花钱购买指标，有利于生产经营者珍惜环境容量，进而在污染治理过程中更加注重提高减排效率。在他看来，此次《意见》的出台是我国首次明确该方面的时间表。

“排污权有偿使用和交易的实施，有利于环境法治从强调命令控制为特征的行政监管模式向以刺激诱导为特征的市场调控模式转型。”北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞说，以往我国环境法治的主要手段是诸如环境规划、环境影响评价、环保设施“三同时”、排污许可、限期治理等行政手段，市场机制没有发挥应有的作用。《意见》认识到我国环境法治这种结构性和功能性上的缺陷，较为系统地建立了排污权有偿使用和交易制度，有利于充分发挥市场机制的作用。

《意见》明确，排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利。杨朝霞说，以往对排污权内容的规定主要停留在使用、转让等方面，《意见》跳出原有框架，首次规定了排污权的抵押权能，确认了其交换价值，赋予了其融资、抵债等方面的经济功能，提升了其权利的价值和地位，有利于生产经营者更好地行使和珍惜排污权，进而更好地发挥市场机制在环境法治中的作用。

夏光介绍，尽管“排污权有偿使用与交易”国家级试点开展已有7年时间，但实践过程中仍面临诸多难题。

如排污权的界定、价格等问题。“核定排污权是开展试点工作的基础。”夏光说，明晰其产权归属，是解决排污权有偿使用政策瓶颈的关键，有很多因素要考虑。比如，一个地方的环境排污总量要根据其环境容量来测算，但这是非常专业的技术性工作；再如，一吨污染物价格多少合适，这要研究；二氧化硫的排污权，该给钢铁企业还是其他企业呢，这也需要根据当地的经济社会发展情况而定。他表示，“《意见》意识到这些问题，对排污权的很多内容进行了细化，也是对制度进行完善。”