我国的城镇化率目前已超过52%，但城镇户籍人口的比重却只有35%左右。也就是说，按照半年以上常住人口的口径被统计为城镇人口的7亿人中，有大约2亿多人仍然持的是农村户籍，这些人在很大程度上享受不到城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务。土地资源城镇化速度明显快于人的城镇化速度，也成为制约我国城镇化的根本问题。

为解决这一问题，中央城镇化工作会议有针对性地提出了以人为核心的城镇化。那么，人的城镇化从何入手？中央城镇化工作会议明确指出：把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。优先解决存量，有序引导增量。这就明确了城镇化下一步的工作重点，让脱离了土地在城市常住却又无法融入城市的“半城镇化”居民率先实现市民化。

这部分人主要集中在以农民工为主体的外来务工人员中。机械化的推广和土地流转让他们从农业转移出来进入城市务工。他们率先转化为市民的优势是，有强烈的意愿和一定的能力，并且长期在城市生活；他们城镇化面临的困难是，在城市的劳动关系不稳定，社会保险和福利、接受职业技能培训等方面处于不平等的境地，住房、医疗及子女上学等问题仍然突出。直面这些问题，农民工群体市民化才能迈开步伐，从而实现人的城镇化。

怎样才能让他们实现市民化？中央城镇化工作会议也明确指出：从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。会议对于落户制度作了进一步说明：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。会议也强调，要增强中小城市产业承接能力，特别是要着力提高服务业比重。中小城镇和农村临近，有城镇化的天然优势，且目前大城市的资源承载能力已经超负荷，加快农民工就近在中小城市落户步伐，就能有效解决一部分农民工“半城镇化”的问题，也就能进一步带动中小城市的发展。

户籍制度改革是城镇化过程中绕不开却又不易破解的难题之一。对于大城市的农民工群体，解决落户问题将会是一个循序渐进的过程。这个过程实际上就是逐步打破城乡分割的管理体制，改变城乡二元结构的过程。户籍制度之所以难改，困难不在户籍制度本身，而在于附加在户籍制度上的城乡有别的社会保障和福利制度。因此，要通过城镇就业、社会保障、住房保障、义务教育、中高考制度创新，确保常住城镇的农民工与城镇职工享有同等的就业、社会保障和住房保障权利，确保农民工子女与城镇居民子女在城镇常居地享有同等的接受义务教育和参加中高考的权利。

具体而言，在社会保障方面，要通过制度创新，提高农民工参加城镇职工社会保险的参保率，让长期在城市务工、有稳定工作的农民工能够享受与城市居民一样的基本公共服务；在住房保障方面，要将农民工纳入城镇居民住房保障体系，让他们能够通过租赁廉租房或购买保障房在城市定居下来；在义务教育方面，要保证农民工子女在城镇常住地公立学校上学，且无须缴纳任何歧视性费用，等等。

中央城镇化工作会议提出：推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法。过去，个别地方对城镇化搞“大跃进”，出现了强迫农民上楼的现象，应坚决纠正，要充分尊重农民意愿推进城镇化。让农民在参与城市建设过程中享受到与城里人一样的公共服务和舒适生活，农民才会自愿向城镇转移。保障农民的长远利益，让他们过上比离开土地前更加优越的生活，才是城镇化的本来意义与目标。各地的情况千差万别，研究制定适合本地的城镇化发展策略，才能有效提高城镇化质量。