本报记者 杜 铭

建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

划定生态保护红线

实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

改革生态环境保护管理体制

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次吹响了生态文明建设的前进号角，体现了最高决策层从我国环境保护和生态文明实际出发，再次推进改革的坚强决心。

本版就《决定》中提出的自然资源资产产权制度、生态环境损害责任终身追究制、资源有偿使用制度和生态补偿制度等，约请专家进行深入解读。

土地林地有产权，水流荒地也有产权

健全自然资源资产产权制度

对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

王金南说：自然资源资产产权制度的设想是一个大胆的改革。

《决定》首先扩大了自然资源的概念和范畴。传统上只重视作为经济活动投入的自然资源部分，而不重视作为生态系统和聚居环境的环境资源，如新鲜的空气、洁净的水、湿地等。

在确定自然资源产权时，要分两种情况，一种是纯粹自然的、非人工的自然资源，可以规定一定的使用权和处置权；另一种是投入生产增加的自然资源，完全可以把所有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。当然，对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等资源不要太关注所有权问题，主要从使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。目前，全国已经有20多个省市区开展了排污权的有偿取得和排放指标交易。

为什么要健全自然资源资产产权制度？因为如果不明确权属，使用权不明确，就难以避免出现过度使用、肆意破坏的情况。像农村土地承包制、林地所有权改革那样的产权制度改革，尽管所有权依然属于国家，但给农民30年、50年的经营权，就能提高农民的积极性，激发活力。基于环境容量的污染物排放权与传统自然资源一样，如果把它们的使用权、处置权给予清晰界定，也会激活排污权市场，在满足环境质量改善的前提下实现环境资源的最优配置。

要对GDP做“绿色加法”

探索编制自然资源资产负债表

对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。

王金南说：自然资源资产负债表也是《决定》的一个新提法。就是要核算自然资源资产的平衡情况，以全面记录当期自然和各经济主体的对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期生态资产实物量和价值量的变化。如果这个变化是正的，说明当期的自然资源资产是增值的；反之则是当期的自然资源资产是贬值或下降的。这样就可以为实行领导干部自然资源资产离任审计提供详细的科学依据。

2004年，环境规划院曾经做过建立绿色GDP核算体系的研究，把发展所消耗的资源环境成本从国民生产总值中扣除，是做减法。绿色GDP是对现行的GDP做“减法运算”，将经济发展带来的资源环境成本从经济总量中扣除。这种做法影响了“唯GDP”的政绩观，因此招致一些地方政府的“不悦”。

现在编制自然资源资产负债表，对现行的GDP做“加法运算”，将保护自然环境所产生的效益纳入国民核算的范畴。但这种“加法运算”仅仅是一种期望，并非所有的地方都能实现自然资源资产的增加和升值。

无论是编制自然资源资产负债表，还是对领导干部进行自然资源资产离任审计，目前都没有现成的、直接可以操作的模式，都需要大胆地探索和试点。特别要注意一点，对领导干部实行自然资源资产离任审计时，不仅要关注自然资源资产的数量变化，更要关注一些新的自然资源资产质量变化，如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量变化。

价格改革能否有所突破

实行资源有偿使用制度

王金南说：加快自然资源及其产品价格改革，是为了解决环境保护遇到的市场失灵、政府失灵的问题。关键是要使价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，解决现在的价格疲劳问题。比如，如果水价能够充分反映出水资源的稀缺性，有利于唤醒全社会的节约和保护意识。

保护生态环境本身就是改善民生。因此，不能把改善生态环境质量的需求与短期内自然资源价格的影响对立起来。总体上，环境资源价格上升是一个必然趋势，短期内对物价民生等方面有影响，但长期看对提高资源效率、环境效益和公众健康效益都是显著的。

当然，环境资源价格改革也要把握机遇，最好是在一个价格总体水平比较稳定，特别是相关的自然和环境资源价格较低时引入价格调整比较合适。其中最重要的要坚持“污染者付费”和“使用者付费”等原则。环境资源价格改革的重点领域是那些影响污染治理产业发展的领域，如提高城镇污水处理、垃圾处理等收费标准，对有严重污染的产品征收消费税附加，提高排污费标准或改革使之成为环境税等。