目前，我国城镇人口中大约有10%至12%是农民工及其家属，他们虽然工作、生活在城市，但绝大多数没在城镇落户，没有充分享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障。这一庞大的“徘徊在城市大门之外”的群体，为推进城镇化提出了一个更深层次的课题——必须加快提升城镇化质量。

城镇化是扩大内需的最大潜力，也是我国经济增长的巨大引擎。日前举行的中央经济工作会议指出，“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”，“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。这一表述的显性含义是通过农民职业特征的转变，使农民尽快融入城市，完成从农民到市民生活水平与自我认知的变化。其隐含的真正意义则在于，要打破制约我国经济持续健康发展的城乡二元结构，建立有利于经济社会全面发展的城乡一体化新型结构。

从宏观层面讲，提升城镇化质量至少需要做好3方面工作。

其一，推进户籍制度改革。由于户籍制度以及捆绑在户籍制度上的养老、教育、医疗、住房等一系列二元化标准，很多农民工难以在城市安居乐业。为解决此问题，2009年底，中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。此后的3年间，各地频频出台政策，寻求户籍破冰之道。2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》发布，提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。近日召开的全国政法工作电视电话会议提出，2013年，我国将统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革。可以看到，户籍制度以及一系列与之相关的制度创新正在稳步推进，农民工市民化的进程正在不断加快，这也是提升城镇化质量所必需的制度公平。

其二，推进土地制度改革。我国上一次修订土地管理法是在2004年，其中提出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而，频频被出现的强制拆迁事件告诉我们，从根本上维护农民土地权益仍需深入做好工作。强拆问题暴露的不仅仅是补偿标准不够高，还包括公益征地的范围界定不明晰导致征地行为缺乏约束、失地农民的社会保障体系建立不完善、征地过程中农民的话语权不够等。可喜的是，2012年12月24日提请十一届全国人大常委会第三十次会议审议的土地管理法修正案草案明确了征收农民集体所有土地时“公平补偿”的基本原则，删除了“按照被征收土地的原用途补偿”和“30倍补偿上限”等内容。可见，我国正在从法律方面努力保障农民在征地中享有更大权利，增加他们的议价话语权，以实现十八大报告中“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的要求。这意味着土地制度改革的要点在于维护农民土地的合法权益，这也是提升城镇化质量所必需的待遇公平。

其三，重构城乡空间布局。近年来，随着城镇化进程的明显加快，城市出现“超载”，交通、就业、安全等压力明显增大。解决这些问题的根本在于重构城乡空间布局。一方面，要通过继续发展大城市，辐射发展小城市，大力发展新城镇，着力发展新农村实现产业的梯度转移，以就业带动人口反向流动；另一方面，要通过合理的空间布局提升大中型城市的承载能力，缓解农民工市民化所带来的社会问题。这也是提升城镇化质量所必需的结构公平。