核心提示：人多地少、可开发利用土地少是我国的基本国情。统筹安排生态文明建设和经济社会发展用地的难度不断加大，土地的粗放利用又加剧了这一矛盾。

党的十六大以来，我国土地资源利用方式由粗放向集约转变成为全社会的共识。节约集约用地各项政策措施不断完善，土地资源市场配置机制不断健全，通过珍惜和合理利用每一寸土地，促进了经济社会发展与土地资源利用的协调并进。

推进节约集约用地

早在上个世纪90年代，节约集约用地的提法已经出现，但从一般性概念上升到国家层面，则经历了近10年的过程。党的十六大以来，土地资源利用方式由粗放向集约的转变成为全社会的共识。

2005年，中央提出建设节约型社会，节约集约用地首次成为国家要求。2008年，党的十七届三中全会提出要实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。这一提法与坚持最严格的耕地保护制度并称为“两个最严格”土地管理制度。

在此期间，节约集约用地的内涵也不断丰富，目标越来越明确。2004年到2008年，国务院相继出台了3个重要文件：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要实行强化节约和集约用地政策、推进土地资源的市场化配置、制定和实施新的土地使用标准等；《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》则明确，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，强化对土地管理行为监督检查；《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出，从审查调整规划和用地标准、提高建设用地利用效率等五个方面对节约集约用地工作提出了全面系统的要求。

“十二五”规划纲要首次提出要“落实节约优先战略”，要求全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，大幅度提高能源资源利用效率，提升各类资源保障程度；单位国内生产总值建设用地下降30%。

今年3月，国土资源部发布《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，标志着节约优先战略的制度体系成功构建。

至此，节约集约用地已经从土地管理的现实手段，变成了国家战略。

统筹各方发展需求

在这10年间，土地节约集约利用主要做了3件大事：一是管住总量；二是严控增量；三是最大限度挖掘存量。

按照节约集约用地原则，实行建设用地布局和结构控制，以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地。

严准入，控制土地供应“闸门”，认真执行国家制订的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。凡纳入禁止用地项目目录，不符合限制用地项目目录规定条件的，不得予以供地。贯彻《工业项目建设用地控制指标》，逐步提高土地利用强度和投资密度。全面落实各类工程项目建设用地指标。适时修订、制订各类工程项目建设用地标准。坚决控制房地产用地的宗地规模、容积率。凡宗地面积和容积率不符合住宅供地条件的不得予以供地。

坚持发挥市场配置土地资源的基础性作用在土地节约集约利用中也产生了重要效应。通过全面落实招标、拍卖、挂牌制度，进一步扩大有偿使用范围，探索完善土地出让制度，促进用地者将节约集约用地变成自身的要求和约束。

数据显示，2000年，在我国出让土地中，运用招标、拍卖等市场公开竞争只有5%左右，而2011年全国招拍挂出让的土地面积已占出让国有建设用地面积的91.3%。

此外，不断丰富多层次的节地评价考核内容，积极开展建设用地集约利用潜力评价，组织实行新增建设用地消耗评价考核。不断加强闲置土地的处置。今年6月，国土资源部发布实施新的《闲置土地处置办法》，进一步明确了闲置土地的认定标准，完善了闲置土地的处置程序，强化了责任，加强了对闲置土地的预防和监管。

一系列的政策措施产生了显著成效。数据显示，“十一五”期间，我国单位国内生产总值建设用地消耗下降37.2%。2006年单位新增固定资产投资消耗新增建设用地9.61公顷/亿元，2011年下降到2.46公顷/亿元。

深化相关制度改革

专家指出，虽然我国土地管理和利用取得了很大的成绩，但也应清醒地认识到，当前我国土地资源特别是耕地资源紧缺的形势仍然十分严峻，一方面土地供求紧张与经济社会发展的矛盾将长期存在，另一方面土地粗放利用和闲置浪费的现象依然严重，土地节约集约利用的任务依然十分艰巨。

国土资源部土地利用管理司司长廖永林表示，要进一步深化土地资源市场制度改革。继续坚持市场在土地资源配置中的基础性作用，完善国有土地出让、租赁、作价入股等配置方式；加快实行经营性基础设施用地有偿使用，逐步缩小划拨供地范围；坚持和完善国有土地招标拍卖挂牌出让制度等。

同时，要不断完善节约集约用地的激励机制。实行开发区节约集约用地鼓励政策，完善开发区节约集约利用评价等激励机制；实行工业用地节约集约利用鼓励政策；实行优先发展产业的地价政策；实行城市改造中低效利用土地“二次开发”的鼓励政策等。

此外，要加快健全土地使用标准。鼓励各地按照节约集约用地的原则，在严格执行国家颁布的土地使用标准、满足功能和安全要求的前提下，结合本地土地资源条件、经济社会发展水平、产业发展规划等，抓紧研究制定或修订完善土地使用标准。

文/本报记者 黄晓芳