十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议的《中华人民共和国证券投资基金法(修订草案)》日前正式公布，并向社会公开征集意见。《草案》共分十五章一百七十二条，在现行基金法基础上进行了修改和扩充。

非公开募集基金纳入调整范围、加强基金投资者权益保护、修改完善公开募集基金的部分规定……纵观基金法修订草案，从扩大调整范围到丰富基金组织形式，从加强基金监管、切实保护持有人利益到适度放宽投资、运作管制等方面，有着诸多亮点。

非公开募集基金纳入调整范围

根据当前非公开募集基金快速发展的现状，《草案》首次将非公开募集基金纳入调整范围，并设专章作出原则规定，这也是此次基金法修订的一大亮点。

业内人士认为，近年来私募基金在我国经济社会发展中发挥了越来越重要的作用，但由于政策不明、欠缺具体规范，实践中存在部分非公开募集基金活动法律关系不明确、透明度低、随意性强，在一定程度上影响和制约了证券资产管理行业及资本市场的进一步健康稳定发展。立足于保护投资者合法权益和防范系统性风险，有必要对非公开募集基金实施统一监管。

非公开募集基金的活力来自于其灵活的运作形式，《草案》也注重发挥这一优势，设专章对其监管作出规定，在制度设计上也与公募基金有着非常明显的区别。比如，对公募基金管理人实行“审核制”，私募基金管理人则为“注册制”；在基金募集方面，公募基金为“注册制”，私募基金则进一步放松管制，实行“备案制”；在投资者准入方面，私募基金更为严格，募集对象限定于符合一定条件的合格投资者，募集方式上限定于非公开方式，不得采用任何公开方式宣传推介。

“这种制度安排，更多地体现了相关当事人的意思自治和行业自律，可以尽量减少行政监管介入，将监管资源更多地配备在公募基金的规范管理上，这与目前境外市场对私募基金的监管理念和趋势大体一致。”业内人士说。

值得关注的是，在加强非公开募集基金监管的同时，《草案》也将以公司或有限合伙企业形式存在的“类基金”纳入监管范围。

据介绍，由于现行基金法未规定非公开募集基金，为满足PE等私募股权基金所需的投资主体地位，只能采用公司或者合伙企业等形式来运作，在形式上并不属于《草案》规定的非公开募集基金。

业内人士表示，从实践情况看，有必要将上述“类基金”纳入监管范畴。一方面，这些以公司、有限合伙企业名义出现的证券投资机构及其活动，虽不叫证券投资基金，但其筹集股本金或合伙资金的过程及对外进行股权投资的业务活动，实质上仍是募集资金交由专业机构管理，进行证券投资活动，对我国社会经济发展具有重要影响。

另一方面，这类本质为金融工具的公司、合伙企业，在组织机构的设置和运行、高级管理人员的聘任、同业竞争禁止、认缴资金缴纳等方面，与公司法、合伙企业法不适应，甚至违反其相关规定，阻碍了私募基金的发展。

因此，《草案》将上述“类基金”纳入监管，有利于规范其投资运作，解决公司法、合伙企业法的制度障碍，也有利于促进现有私募基金的发展壮大。

基金组织形式进一步丰富

《草案》增加了基金组织形式，在现行契约型基金的基础上，借鉴国外基金发展经验，引入了理事会型和无限责任型基金。基金组织形式的进一步丰富，也意味着投资者将有更多选择。

业内人士表示，由于现行基金法规定的基金组织形式仅限于契约型，这种形式的基金份额持有人意志表示往往会受到一定的限制，对管理人的约束也相对较弱，因此，有必要创新基金的组织形式。

在实践中，由于契约型公募基金对投资者利益保护的法定机制规定较少，存在着持有人利益保护不彻底的现象。比如，基金持有人大会难以召开、基金管理人缺乏有效的市场化制衡力量等等。为此，越来越多的专家学者和市场人士呼吁比照上市公司的公司治理机制，强化对管理人的市场化监督约束。

“从市场发展角度来看，单纯依靠契约型基金，也无法完全适应非公开募集基金的业务特点，如将私募基金纳入基金法调整范围，则需要在基金的组织形式上进行创新。”业内人士表示。

根据《草案》规定，理事会型、无限责任型基金是与契约型基金本质相同、操作方式有所区别的信托性资金集合体。3类基金的共同点是投资人均为委托人和受益人，基金管理人和托管人均为受托人或共同受托人。

但与契约型基金不同的是，理事会型基金在基金内部治理结构方面有所强化，在基金份额持有人大会下设理事会作为常设机构，来表达持有人意志并选择和监督基金管理人和托管人；无限责任型基金为加强对管理人的约束机制，则要求无限责任人由基金管理人或与其有控制关系的机构担任，以强化对基金管理人的激励和约束。

基金投资运作管理“松绑”

与现行基金法相比，《草案》根据目前公募基金运行情况和存在的问题，在产品募集申请及投资范围等方面，适当放宽了对公募基金投资、运作的管制。

在产品募集申请方面，现行基金法明确规定基金募集申请适用“核准制”，并列举了基金募集需要提交的各项文件，要求证券监管机构在作出行政许可时进行实质性判断。

“这一制度设计不利于申请人根据市场情况和投资者的需求，及时推出基金产品，难以满足基金业快速发展的需要，也与境外国家和地区的成熟立法不相一致。”业内人士说。

为此，《草案》将基金产品募集申请由“核准制”修改为“注册制”，明确证券监管机构作出行政许可时，仅需进行合规性形式审核。

与此同时，《草案》进一步拓宽了公募基金的投资范围。现行基金法规定，基金可以投资于上市交易的股票、债券或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券品种。实践中，公募基金已允许投资货币市场、股指期货；特定客户资产管理产品除此外还允许投资商品期货、金融衍生品等，上述投资品并不属于“证券品种”范围。而从境外资产管理行业情况看，均允许基金投资这类产品。

业内人士表示，随着市场的发展，基金投资商品期货以及利率、汇率衍生产品的需求将日益旺盛。现行基金法的规定限制了公募基金的投资范围，不符合公募基金的投资现状。

为此，《草案》扩大了公募基金的投资范围，明确规定基金财产应当用于投资“上市交易的股票、债券；国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”，这为基金投资于货币市场、股指期货等提供了依据。

从业人员炒股有“疏”有“堵”

《草案》参考境外成熟市场的做法，放松了对基金从业人员买卖证券及衍生品的限制，同时明确基金管理人应建立相关的申报、登记、审查、处置等管理制度，并设定相关处罚措施。

现行基金法和证券法都没有对基金从业人员买卖证券作出明确规定，实践中已经允许基金从业人员投资开放式基金，但严格禁止投资股票、债券、封闭式基金等产品。

据业内人士介绍，由于在实践中发生过多起基金从业人员“老鼠仓”案件，法律对从业人员买卖证券如何规定，立法过程中一直存在很大争议。

据了解，在基金法修订过程中，多数意见对此问题提出采取“疏”与“堵”两种解决手段：一方面在避免利益冲突的情况下，适当放开基金从业人员投资股票、债券、封闭式基金、可转债、未上市股权及股指期货等金融衍生品；基金经理等投资人员的投资行为还应依法公开披露。另一方面，强化基金从业人员的诚信义务，禁止基金从业人员从事背信行为及与基金和基金持有人利益相冲突的行为，否则予以严厉处罚。

业内人士表示，从境外成熟市场的做法来看，并不禁止基金从业人员投资证券，在不构成利益冲突的情况下，法律允许该投资行为。“因此，只要制度设计合理，‘疏’‘堵’得当，允许基金从业人员买卖股票并不会使‘老鼠仓’合法化，反而会增加行业的透明度及吸引力。”