河北省“环首都贫困带”的现象一直很受关注。去年下半年，河北省发改委派出数十名工作人员到保定、承德、张家口3个环北京地区的赤城、蔚县、丰宁、涞水、涞源、易县6个国定和省定扶贫开发工作重点县调研，形成了解决环首都贫困带问题的调研报告，分析了该区域贫困现状、原因并提出脱困之策。“举全省之力，攻贫困之坚”，今年3月12日，河北省委、省政府启动了环首都扶贫攻坚示范区建设计划，决心打响扶贫攻坚战，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的发展之路。

河北省环首都贫困地区是指环绕首都周围的张家口、承德、保定三市25个国定和省定扶贫开发重点县。贫困人口235.9万人，占河北省贫困人口总数的42.1%。这些地方存在发展水平落后、产业层次较低、居民生活水平差、社会事业发展滞后等问题。

多重因素叠加形成贫困带

环首都贫困地区的形成，有着较为复杂的自然、历史和政策因素。

一、自然条件较差。环首都贫困地区地处太行山、燕山深山区，地理条件以石化、高寒、干旱、少田为特征，自然条件恶劣，水土流失严重，生态环境脆弱，耕地瘠薄，产出低且不稳定。赤城县目前仍有248个自然村、9.4万人畜饮水困难，60%多的耕地没有灌溉设施，仍然靠天吃饭。丰宁县自然灾害频发，生态系统脆弱，全县沙化和水土流失面积占总面积的46.8%。涞源县大部分村人均耕地不足0.5亩，没有水浇地，全县饮水不安全人口10万人，占农村总人口的48.8%。

二、开放开发滞后。由于各种原因，环首都贫困地区特别是张家口、承德市及太行山地区开放开发滞后。赤城县1996年获准对外开放，丰宁县1998年获准对外开放，开放开发比沿海地区晚了近20年，错过了国家加大基础设施投入和先期开放发展的机遇，造成建设投入不足、发展落后。

三、交通设施薄弱。赤城县境内至今不通火车，没有一条高速公路，27个村未实现“村村通”，特别是与北京市路网对接的9条公路除1条二级路外，其余均为三、四级路，严重影响了与北京的物资流通和人员往来。丰宁县有30个行政村、1557个自然村未实现村村通水泥路。涞源县“村村通”只修到了行政村，自然村仍然是沙石路、羊肠小路。基础设施落后的严重制约，极大地影响了环首都贫困地区经济社会发展，加大了与周边地区发展的差距。

四、生态政策制约。作为首都的重要水源地和生态屏障，张家口、承德、保定三市在自身水资源严重短缺的情况下，必须优先保证首都用水，赤城县几十年来已向北京官厅、密云水库输水数百亿立方米。同时，为保证供水质量和构建绿色屏障，各贫困县先后放弃了许多对当地发展有较强拉动作用的重大项目，如赤城县砍掉70多个可能造成水源污染的项目，关停压缩了59家企业，每年利税损失近亿元。丰宁县关停了造纸、化肥、电镀、皮毛加工等34家工业企业，全部取缔67家选金企业和一批其它矿山企业，年减少工业产值20亿元，减少就业岗位3000余个。为保障首都生态安全，国家实施禁牧政策，对当地畜牧业发展产生了严重影响。赤城县羊、牛存栏数量由2002年前的56万只、8万头，锐减到2006年的8万只、3.4万头，仅此一项农民每年减少收入6500多万元。丰宁县共淘汰山羊35万只，马驴骡3万匹，农民每年直接减少收入近4亿元；涞水县减少绒山羊40余万只，年损失8000多万元。

五、人口素质不高。由于环境恶劣、生活艰苦，高素质人才和青壮年劳动力外流规模巨大，赤城县输出劳动力占全县劳动力的22%，蔚县外出务工人员占到全县总人口的40%多。由于受教育程度低、就业培训缺乏，加上信息闭塞，当地群众对新事物、新技术的接受能力较差，生产手段仍处于落后状态，严重阻碍了脱贫致富步伐。

此外，由于地方财力不同，河北省环首都贫困地区与北京市相邻区县在落实国家政策上存在“同策不同利”现象，在享受国家政策补助方面差异也较大。政策待遇的差异也在一定程度上拉大了环首都贫困地区与北京相邻区县发展的差距。

破解贫困问题的对策建议

党中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，对新时期扶贫开发工作做出了一系列重大战略部署。贯彻落实《纲要》精神，彻底解决环首都地区的贫困问题，不仅关系到河北的稳定发展，更关系到首都的稳定和安全，意义重大。河北省应按照“长期规划，构建平台，多方支持，加快发展”的思路，坚持立足自身实际与勇于跨越发展相结合，增强内生动力与善用外部资源相结合，强化硬件建设与改善软件支撑相结合，尽快实现贫困地区脱贫致富。

一、实行特殊扶持政策：对环首都25个扶贫开发重点县（区）除落实中央、省既定的“普惠”政策以外，在财政转移支付、新增建设用地指标、县级配套资金、税收分成比例等方面，要针对环首都贫困地区的特殊情况和特殊需求，重新制定并实行新的特殊优惠政策。

二、加快产业发展步伐：瞄准北京市场需求，发挥当地资源优势，大力发展休闲度假、观光旅游、有机蔬菜、清洁能源、现代物流等产业。加大招商引资力度，尤其是注重承接首都产业转移，加大资金、技术、人才的引进力度。

三、切实改善基础设施：将加强环首都贫困地区基础设施建设作为河北省“十二五”时期交通、新能源、电力、农业、水利、生态环境保护、社会事业发展等专项规划编制的重点，在公路交通、能源、农业节水、旱作农业、农村饮水安全、生态环境治理、农村沼气、通讯设施、医院、学校等基础设施建设上实施倾斜政策，加大项目资金投入力度。

四、支持社会事业发展：研究制定全省乡镇卫生院标准化建设指导意见，加强乡镇卫生院基础设施建设，为每个乡镇卫生院配备急救车辆，对国家和省扶贫开发重点县、财政困难县给予一定的资金支持，力争2011年底前全部消除村卫生室空白村、“十二五”时期末乡镇卫生院基础设施得到全面改善；将“双万”工程与卫生院医师培训工作结合进行，在部分中心乡镇卫生院建立小型培训基地。针对劳动力流动特点合理安排农村中小学教育资源布局，在对中小学校后勤设施进行摸底核查的基础上制定建设方案，并给予资金配套支持。

五、探索建立生态建设补偿机制：河北省应积极争取国家对环首都贫困地区生态建设给予更大的支持。加强与北京市协商沟通，研究制定环首都水源地水资源使用补偿、生态环境管护费用补偿、传统工业发展权益损失补偿等相关政策，尽快建立公平合理的生态补偿机制，使相关受损人群得到利益补偿，实现扶贫开发和生态保护双赢。

六、加大扶贫开发力度：尽快制定《河北省贯彻落实＜中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）＞实施办法》。坚持扶贫到户，深入实施“扶贫开发细胞工程”，大力发展脱贫增收产业，推进产业结构调整，大幅度增加贫困家庭收入。大力实施“雨露计划”培训工程，提高贫困劳动力就业、创业能力。加大对生存条件恶劣、地质灾害频发和生态保护重点区域的贫困村和贫困人口的移民搬迁力度，实现易地脱贫。继续组织动员社会各界力量，参与扶贫开发，特别是积极争取中央定点扶贫单位和北京市加大对环首都贫困地区的帮扶力度，形成扶贫攻坚合力。加大以工代赈扶贫工程实施力度，按照国家和省以工代赈建设“十二五”规划，做好基本农田、农田水利、乡村道路、小流域治理等方面的项目前期工作，储备更多项目，努力争取国家更大支持，进一步改善贫困地区基础设施条件，促进贫困地区经济社会事业更好更快发展。

（调研单位：河北省发展和改革委员会 河北省扶贫开发办公室）