财政政策既是经济政策，也是社会政策，具有双重属性及功能作用。同时，财政政策之于经济社会的作用，既可以是扩张总量，也可以是改善结构。至于具体发挥什么样的功能作用，则依不同时期的条件和政府的政策目标而定。

中央经济工作会议明确提出，2012年将继续实行积极的财政政策。从形式上看，保持了政策的连续性，但从实质分析，其方向、内容和着力点，与前两年相比已经有了不小的变化。也就是说，2012年的积极财政政策将更加着重于改善结构，这包括经济结构和社会结构两个方面。

先从财政政策的经济政策功能看，2012年积极的财政政策，将会进一步从积极的总量政策转向积极的结构政策。

首先，从对经济走势的基本判断来看，减速已经是大家的共识。为什么会减速？有人说是主动调整的结果，也有人说是外需影响的结果，我认为除了这两个因素外，更多的是经济自身的原因。这个判断非常重要。多年来我们主要靠投入尤其是资源投入来保持增长，在经济高速发展的同时还带来了高排放、高污染，由此产生的约束也越来越紧。因此，主要依靠大量资源投入的路已经走到了尽头。

经济增长的“三驾马车”中，仅靠投资支撑这种动力结构是不可持续的，自然而然会引起减速。创新性因素（包括组织结构的创新、商业模式的创新、技术创新和产品创新等）的长期缺乏也会导致减速。这方面的增长过去主要来自学习与模仿，其边际效应不断递减，现在已经到了低点，在创新驱动成为经济增长的主要动力之前，经济增长必将自然减速。

因此，在上述状态下，经济减速是趋势性的而非临时性的波动。基于这一判断，财政政策主要“保增长”还是“调结构”就显得至关重要了。我认为，放在第一位的只能是调结构，没有其他选择。如果仍把“保增长”放在第一位，结构难有改善，即便经济增速提高了也维持不了多久。中央经济工作会议强调加快推进结构性调整，道理正在这里。所以，我们应该利用经济减速的这个阶段，在实施积极财政政策的过程中，抓住机会调结构。

这样来看，财政政策的着力点可以有两个方面：结构性减税和支出的结构性调整。结构性减税，已经是一个明确的政策信号，这些年也一直在做。目前最有力度的税制改革就是营业税改增值税试点，这是一个大的着力点，经过试点在全国推广的时候，可能税负会有更多的下调。结构性减税不是普惠性的，受惠对象是区域性的、行业性的和分类性的，如目前针对中小微企业的减税政策，这样才能促进结构调整。

财政的支出结构也需要调整。当前社会性的支出正急剧扩大，很多社会性支出项目的增长都远远超出了总的支出增长速度，如住房保障、农业水利、社保就业等等，都处于支出高增长状态。社会性支出扩大，实质上是扩大了公共消费，有利于扩大社会最终消费，从而扩大内需。

从财政政策的社会政策功能看，2012年的积极财政政策将更多体现在社会结构的调整方面。中央经济工作会议明确提出，提高中等收入者比重。这正是社会结构调整的方向，中等收入者比重如何提高，就离不开财政政策的作用。

改善社会结构，提高中等收入者比重，首先要促进社会公平。这在具体内容上就是政府提供的公共服务要平等地覆盖城乡居民。这就要充分发挥财政政策的社会政策功能，不断缩小社会群体之间的能力差距，通过基本公共服务的均等化来促进社会公平。

作为社会政策的财政政策，其着力点应该是“补低”而非“限高”。补低，意味着合理增加城乡居民特别是低收入群众收入，提高中等收入者比重。这里所说的“补低”，并不是简单的补收入，而是补能力、补机会，即创业就业的能力和机会。只有这样，橄榄型的社会结构才能形成，社会结构才会改善，社会和谐才有保障。