传统的乡镇在空间布局上是什么样的？

  “要发展，先修路。修好一条路，沿着路发展。”浙江宁波市鄞州区集士港镇镇长叶天奔说，在很长一段时间里，乡镇发展“就是一条带”，根本没有网格化发展的空间布局概念。

  当然，在一些经济发达的中心镇，空间上要“复杂”一些，但人们还是很容易找出最先修好的那一条主干道。远离主干道的公共设施、商业中心等，大都是因为主干道两侧没有空间，而并非事先经过规划布局。

  更有一些乡镇，随着人口的集聚，镇区规模不断扩大，商业区、工业区和居住区混杂在一起，生态环境治理难度加大，工业企业发展空间受限，群众生活环境也受到很大影响。

  集聚了大量人口和工商业的中心镇，或多或少都遇上了此类问题。中心镇要建设经济繁荣、环境宜居的小城市，不仅要完成综合功能的提升，更要实现空间布局的调整。

规划引领

  “没有科学的规划，城镇建设就难以有合理的空间布局。”叶天奔说，集士港镇建设中心镇的第一件事情，就是请专家统筹编制产业发展规划、土地利用规划和总体规划。

  叶天奔说，集士港镇确定了“东工、中城、西旅、北农”的整体发展框架，土地利用、基础设施建设、产业布局等都是按照这一框架来谋划。比如，东边属于工业聚集区，那么地下管网建设、道路建设标准等就要考虑工业企业的需求，污水处理厂等配套设施也要就近布局；而中间属于城市功能区，那么商业设施、教育医疗设施就要相对集中一点；西边和北边属于休闲度假、生态农业发展区，就要严格控制工业发展，保护好生态环境。

  但是，城镇建设毕竟不是在一张白纸上画画，既要考虑未来发展的长远方向，也要考虑历史形成的客观现实，因此实际推进过程中要实事求是、量力而行。

  浙江诸暨市店口镇的定位是“诸北新城”，这个诸暨第一强镇正在开展“三规合一”工作，然而对于城市框架应该如何布局，专家们的意见也很难统一。原来，在2001年的一轮乡镇合并中，店口、湄池两镇合并成新的店口镇，这为工业强镇拓展了发展空间，但也造成了空间框架的混杂，原先两镇各自规划了商业区、工业区和居住区，按照“全域店口”的规划理念，一个十几万人的小城市，工业和商业都应该尽量聚集，但已有的工商业企业要搬迁谈何容易？

  “我们最终决定交错式布局，对原有的工业企业，污染不是很大的先不搬迁，污染大的坚决搬迁或者实施退二进三改造，逐步实现集聚发展、合理布局。”店口镇党委书记张壮雄说。

  同店口镇的情况类似，广东佛山市南海区狮山镇也由4个镇合并而成。狮山原本是佛山经济发展的洼地，5年前，佛山市将原狮山街道、官窑镇、松岗镇和小塘镇合并为新的狮山镇，定位为“产业新城”。狮山镇规划办公室副主任侯毅强指着地图告诉记者，广三高速和佛山一环两条主干道把狮山镇划分成四个区域，东南区域和东北区域基本是成型的传统工业园区，西北区域将成为狮山镇重点打造的新兴工业园区，奇美电子、本田汽车、南方风机都落户在此，而没有什么产业基础的西南区域，将是狮山镇以后着力打造的主城区。

  多年以来，一些地方乡镇区划经过多轮调整。即使在没有经过区划调整的乡镇，多年发展的老镇区在空间上也难以适应人口大规模集聚的要求，需要另辟空间发展新城。这就必须考虑基础设施布局更加合理的问题。

  在经济发达的中心镇，对于老镇区的居民，基础设施和公共服务一般都相对比较完善。但随着中心镇建设步伐加快，一些地方在农民自愿的前提下，采取整村拆迁、山区移民等方式，一方面集聚人口，一方面集约利用土地资源，从而形成了人口密集的“新城”。

  在集士港镇，与正在新建的镇中心卫生院、中心小学、文化体育广场毗邻的，正是一大片新兴的社区，住在这里的多是从周边农村迁移过来的农民。叶天奔说，希望通过基础设施和公共服务的优化布局，来引导居民向新城区集聚，再实现老镇区的二次开发。

  从长远来看，一些邻近中心城市的中心镇多年后可能与城市连成一片，如果现在缺少科学规划，将来就可能成为新的“城中村”，因此中心镇的规划必须着眼长远，科学论证。

创新机制

  在中心镇建设的过程中，几乎每一个乡镇都面临着“钱从哪里来”的问题。

  一方面，长期以来乡镇在基础设施、公共服务方面的欠账较多，乡镇财政的包袱较重；另一方面，乡镇政府的融资渠道有限，很多乡镇甚至还没有成立城投公司，支出主要依靠上级政府的财政返还和土地出让金。在中心镇建设加快推进，基础设施集中投入的时期，资金紧张自然成了最大的难题。

  解决这个难题，一是靠上级政府的重视，二是靠乡镇自己的努力，三是靠体制机制创新。比如，浙江省正在酝酿制定新的政策，考虑将土地出让金全部返还中心镇，并在现有的财政分成机制上对增量部分实行新的分成方法，这样一来，中心镇可用财力将大大增加。而乡镇本身也在努力通过集聚特色产业，千方百计增加财政收入。

  “但是不管怎么样，现阶段‘钱少事多’的矛盾不会一下子消除，不能完全指望上级政府的财政返还，也不能完全依靠土地出让所得。”张壮雄说，他们依靠体制创新，走出了一条“民资造城”的道路。

  所谓“民资造城”，就是创新城镇建设的投融资体制，把能交给市场运作的基础设施全部交给市场来运作，政府将有限的财政资金更多地投入到直接改善民生的工程上去。

  在店口镇固废垃圾处理站，2个固体垃圾焚烧炉每天可以处理来自店口镇及周边5个乡镇的300余吨固体垃圾。垃圾焚烧产生的蒸汽通过管线送到了附近的浙江虹绢丝绸集团，而炉渣则用于生产新型建材。曾经困扰乡镇的大量固体垃圾在这里变废为宝。

  中伟实业集团董事长陈仲伟告诉记者，这个投资1亿元的垃圾处理站，镇里只占49％的股份，中伟实业集团占了51％的股份，并拥有25年的经营权。“垃圾处理费每吨80元，一年蒸汽销售收入350万元左右，炉渣制砖还有一笔收入。”陈仲伟说，因为焚烧炉是中伟实业集团拥有自主知识产权的产品，在成本上具有优势，现在不少中小城市都找上门来，商谈合作建设垃圾焚烧站。

  “产业市场、文化设施、幼儿园、污水处理厂等，都是通过类似的办法，吸引民间资本参与建设。”张壮雄说，3年来，店口镇完成了30多项基础设施和社会事业重点项目，完善路、电、水、通讯等网络，启动了全省乡镇首条天然气管网建设，按小城市标准配套建设教育、医疗、文体设施，总投资超过30亿元，如果完全依靠财政投入，根本无法实现。

  吸引民间资本参与基础设施建设，让乡镇得以腾出手来做更多直接惠及民生的事情。2009年店口镇实行了中低收入家庭子女高中教育全部免费，惠及2000多户农户；参加农村新型合作医疗保险的农民，在诸暨市第四人民医院看病，报销比例提高到50％。仅此两项，镇财政每年补贴800万元。

  小镇建新城，老百姓从建设过程中受益，生活质量不断提升。