对话人—

尹成杰：第十一届全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员

李恩波：山东省滨州市无棣县县长

冯延春：山东省滨州市无棣县水务局局长

王荣再：山东省滨州市无棣县柳堡乡王家    村党支部书记

策划人—

李 力：本报产经新闻部副主任

嘉宾简介

  尹成杰 第十一届全国人大常委会委员、第十一届全国人大农业与农村委员会副主任委员。曾任吉林省委常委兼秘书长、国务院研究室副主任、农业部常务副部长。长期致力于农业农村经济政策研究和实际管理工作，对国民经济宏观运行、农业农村经济政策、农业农村经济管理、行政管理等方面有深入系统的研究。

  李恩波 男，1965年3月生，汉族，山东济南市人，研究生学历，中共党员。1985年6月参加工作，曾任山东省邹平县副县长、县委副书记，山东省无棣县委副书记、副县长，山东沾化县委副书记、县长，现任山东省无棣县委副书记、县长。

  冯延春 男，1963年3月生，汉族，中共党员，1981年7月参加工作，本科学历。先后担任过无棣县政府办公室副主任、法制局局长，现任无棣县水务局局长。

  王荣再 男，汉族，1956年12月生，无棣县柳堡乡王家村人，中共党员，高中学历，毕业后务农，现任王家村党支部书记。已担任王家村党支部书记近20年。

发展成效

  农田水利建设为提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全发挥了重要作用

  尹成杰：改革开放以来特别是近些年来，中央制定出台了一系列关于农田水利建设的政策和措施，水利建设投资逐年增加，农田水利建设不断加强，为农业抗御自然灾害、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全发挥了重要作用。

  2009年6月份，全国人大常委会组织对部分重大公共投资项目开展了专题调研，农田水利建设是其中一项重要内容。我作为调研组成员到河南、河北对农田水利建设做了10天的专题调研。从调研情况看，近些年全国农田水利建设不断加强，成效明显。山东省是我国的重要粮食主产省，这些年农田水利建设不断加强，为抗御自然灾害、夺取粮食连年增产打下了基础。

  李恩波：是的，省里非常重视农田水利建设。我们无棣县位于山东省最北部，濒临渤海。由于地处沿海，地下浅层淡水十分贫乏，加之境内漳卫新河、马颊河、德惠新河受上游严重污染，群众吃水十分困难。历届无棣县委、县政府都高度重视水利工作，把加强农田水利基本建设作为保障粮食安全、促进农村发展、农业增产和农民增收的根本性措施来抓。

  为解决缺水问题，无棣开了两条引黄灌渠，就是小开河与幸福河，这两条河给7个超过1000万方的平原水库和众多的百万、千万方平原水库蓄水，将黄河水丰蓄枯用。通过引黄河水，解决了灌溉、人畜吃水问题。今年全县的粮食丰产增收，创历史新高。

  这几年，滨州市委、市政府对于农田水利建设也是高度重视。市里提出来的目标叫“粮丰林茂、北国江南”。具体来讲，就是“四位一体”建设，包括路网、林网、水网和方田网建设。按照沟、渠、路、林配套要求，无棣县累计建设标准化水利方田、乡村土地整理改造、荒碱地改良面积25.61万亩，净增耕地面积9.22万亩。

  2009年8月份，无棣县成功申报全国小型农田水利重点县建设，我相信，这将带动和进一步促进无棣县农田水利建设再上新台阶。

  冯延春：经过多年来建设，无棣县形成了以灌溉、蓄水、防洪除涝、防潮、城乡供水为主体的水利框架体系，全县35.8万农村群众告别了吃苦咸脏水的历史。自2006年，全县水利建设累计投资4.92亿元，其中“一事一议”资金2209万元。截至目前，全县除涝面积达74.95万亩，有效灌溉面积56.01万亩，节水灌溉12.15万亩。

  王荣再：我们村的农民对这事感受最深了。我们村原来人均只有一亩六分地，还基本上是荒碱涝洼地，加上缺农田水利配套工程，老百姓只能靠天吃饭。遇到风调雨顺的年头，还多少有点收成；一旦遇到干旱年份，几乎颗粒无收。过去有个说法，叫“盐碱地一片，老百姓吃不上饭，黄蓿菜充饥，吃水苦又咸”。

  改革开放以来，特别是在1999年小开河通了水渠以后，我们的生活水平就大大提高了。当时，县上修通了一条水渠到我们那儿，我们又用“一事一议”的办法筹集资金挖了6200米毛渠，修了11个涵洞，改造了1000亩荒碱涝洼地。现在全村人均年收入大幅增长，2009年算上养鸡收入，人均年收入能达到8500元。

  尹成杰：我国农村改革30年来，各级政府高度重视农田水利建设，逐年增加财政投入，农田水利建设明显加快。近些年来，中央把农田水利建设作为农业基础设施建设的重点，不断加大投入和建设力度。

  截至2008年，全国农田有效灌溉面积达到8.55亿亩，约占全国耕地面积的48％，农田节水灌溉面积达到3.3亿亩；除涝标准达到5年一遇以上的农田面积有1.83亿亩，占全国易涝面积的50％。由于农田灌溉水平的提高，灌区的土地生产率不断提高。

  据有关部门统计，灌溉耕地的粮食生产能力是全国平均亩产的1.8倍，是旱地的2.9倍，并能保持粮食产量相对稳定。在占全国耕地面积48％的灌溉土地上，生产出约占到全国总量75％的粮食和90％以上的棉花、蔬菜等经济作物。

突出问题

  我国农田水利建设已取得明显成效，但与实际需要仍有较大差距

  尹成杰：随着气候变暖和自然条件的变化，近些年来特别是2009年以来，我国农业遭受干旱、洪涝等自然灾害加重。2009年5月，我国中部小麦主产区遭受历史罕见的严重干旱；8月下旬，我国东北部玉米主产区遭受几十年一遇的特大干旱。虽然在各级政府的领导下，抗旱工作取得了阶段性胜利，但也充分暴露出我国农田水利建设依然薄弱。

  我国农田水利建设虽然取得了明显成绩，但与推进工业化、城镇化带来的耕地和淡水资源紧缺的形势相比，与建设现代农业和确保国家粮食安全的任务相比，与抗御日益频发的干旱、洪涝等自然灾害的要求相比，还存在相当大的差距。不少地方农田水利建设严重滞后，给我国粮食安全和农产品有效供给带来严重隐患。这是当前建设现代农业必须着力解决的突出问题。

  具体来讲，我国农田水利建设主要有以下几个方面的突出问题。一是农田水利建设投入不足，没有建立起稳定的投入增长机制。农田水利建设投资占水利投资的比重偏低。按水利部统计数据，1980年—2008年农田水利投入占水利基本建设的比重平均为6％。政府对末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入明显不足。此外，由于一些地方财政困难，以往地方配套资金并未完全落实。二是农田水利设施和设备老化失修，难以抗御重大自然灾害。我国农田有效灌溉面积占农田面积的48％，有一半以上的农田得不到有效灌溉，仍然“靠天吃饭”。三是农田水利建设投入渠道分散，难以提高使用效力和效率。四是小型农田水利建设、运行、管护和维修机制不健全，责任主体不明确，成为制约农田水利建设发展的瓶颈。五是水资源短缺问题日益凸显，农业用水浪费现象严重。目前，我国灌溉用水有效利用系数仅为0.47,农业节水潜力还很大。

  李恩波：这些问题我们无棣县也遇到过，特别是投入不足，是制约农田水利建设的重要因素。

  冯延春：加强农田水利建设对于无棣抵御旱灾和洪涝灾害具有重要保障作用，但投入不足成为制约农田水利建设进一步发展的主要因素。我们已经开始尝试引入社会资本投入水利建设。

  尹成杰：上述问题，是当前和今后一个时期加强农田水利建设，推进现代农业发展应着力解决的突出问题。出现这些问题的原因是多方面的，既有历史遗留下来的，也有农村在改革发展中遇到的新情况、新矛盾。应该通过建立长效机制、深化农村水利管理体制改革，制定和采取综合性的政策措施，从体制、机制和政策上切实加以解决。

关键措施

  要把加大农田水利建设投入，作为进一步拓展强农惠农政策领域的重要方面

  尹成杰：加强农田水利建设，关键在于国家财政增加投入，建立稳定增长的长效机制，来解决当前水利建设缺口问题，来解决“两工”取消以后投入缺口扩大的问题。应该着力加强粮食主产区的农田水利建设，农田水利建设的资金投入要向粮食主产区倾斜，要向种粮的农民倾斜，要把增加农田水利建设投入作为强农惠农政策的重要组成部分。

  近些年来，在中央投资的带动下，不少地方加大了农田水利建设投入。多数地区配套资金按要求及时到位，确保了中央农田水利项目工程顺利完工，并已开始发挥效益。

  2009年中央政府投资预算9080亿元中安排了1119亿元用于农田水利和民生等基础设施建设。其中：重大水利工程215亿元；农村基础设施建设232亿元；农村“水电路气房”建设672亿元。截至2009年5月底已下达1100亿元，有关农田水利建设的投入正在落实。

  李恩波：我们在农田水利建设方面的投入也是一笔大数目。我们按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功，形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及农田水利建设资金，统筹安排，集中使用。从我们县来看，4年的时间水利建设共投入了近5亿元，最多的年份能达到1.5亿元左右。

  冯延春：目前我们有两个项目在施工。一个项目是农田水利，它包括两大块，一块就是方田建设，2009年滨州市给无棣分的指标是1.1万亩，每亩地给200元补贴，还有一块叫老项目区升级改造，有6000亩，每亩地给100元补贴，县里再配套75％。第二个项目是刚才提到的全国小型农田水利建设重点县项目，一共是12.6万亩，2010年5月份要先完成3万亩。这个项目一年投入1680万元，其中国家给800万元，省里给300万元，市里给200万元，县里出300万元，还有群众筹资80万元。

  尹成杰：现在你们还有投工投劳吗？

  冯延春：有“一事一议”政策。无棣有11个乡镇，现在开“一事一议”的有9个乡镇，这一块的资金分级管理，绝大部分都用到农田水利当中去了。

  王荣再：县里修建的农田水利工程让我们老百姓都受了益，所以大家都支持这个事，“一事一议”决定收钱兴修水利的时候，两个小时就能把各家的钱收上来。

  尹成杰：无棣在“一事一议”上是做得比较好的。但在全国很多地方，这个政策实施遇到一些新情况、新问题。目前多数地方的农村青壮年劳动力，已经外出打工了，缺少青壮劳力，“一事一议”就很难发挥作用。特别是取消了“两工”（农村义务工和劳动积累工）之后，投入缺口问题没有从政策上得到有效解决。这也是当前小型农田水利建设滞后的一个重要原因。

  李恩波：确实是这样，实际上现在“一事一议”筹集的钱对一个村来讲，实在是太少了，杯水车薪啊。

  尹成杰：现在仅靠“一事一议”很难适应当前农田水利建设的需要。现代农田水利建设的要求比过去更高了，单纯靠“两工”来完成，已经远远不够了。一些农田水利设施和现代农业技术相配套、相结合，只有依靠专业化的队伍来实施才能保证工程质量。现在的农田水利建设需要和整个灌区的建设相配套、相结合，单靠地方财政特别是县乡财政的投入，难以保证农田水利建设需要。所以说，现在应该研究在取消“两工”之后，如何建立一套稳定长效的投入机制，来促进农田水利建设的发展。

  从国家层面看，要把农田水利建设作为国家固定资产投资的重点，作为农业基础设施建设的重点，大幅度增加中央和省级财政农田水利设施建设补助专项资金规模。下一步应把增加农田水利建设投入作为拓展强农惠农政策领域的一个重要方面，把加大强农惠农政策力度往加强农田水利基础设施建设方面拓展，以此来解决农田水利建设投入不足的问题。

加强监管

  建立健全农田水利工程建设监管机制，确保工程建设质量，努力打造“精品工程”

  尹成杰：通过调研，可以看到各地为确保农田水利工程建设质量，都加强了对工程建设的监管。

  河南省对2009年抗旱应急工程建设资金的落实、拨付、结算等情况进行了明确规定，强化了对项目资金的监管，保证了资金的规范使用。从工作上，严把材料“采购关”、技术“标准关”、工程“质量关”、队伍“准入关”，确保工程建设的高质量。

  水利部门完善督导制度，专门成立抗旱督导组，深入第一线，对抗旱应急灌溉工程进行不间断的督导。为鼓励先进，督促后进，出台了严格的奖惩制度，实行抗旱应急灌溉工程建设与项目资金安排、“红旗渠”精神杯竞赛评比、省级评先表彰“三挂钩”，有力推动了工作进展。

  李恩波：无棣县为严格工程管理和督导，成立了督导检查小组，定期对农田水利基本建设工程进度及质量进行督导检查，并纳入全县综合目标考核。为奖励先进，激励后进，县政府决定分别设立一、二、三等奖，其中一等奖一名、二等奖二名，三等奖为其余完成任务乡镇，对获奖乡镇除通报表彰外，还给予资金奖励，奖金分别为8万元、6万元、4万元，完不成分配任务者不予奖励，并提出批评；对消极应付、甚至弄虚作假的严肃追究责任。

  冯延春：无棣在县级重点水利工程建设中，还全面推行了项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等水利工程建设规范化管理，确保“建一片、成一片，发挥效益一片”，对达不到质量要求的工程一律不能验收，验收不合格的必须返工，努力打造“民心工程”、“精品工程”，杜绝“豆腐渣”工程，确保工程经得起时间和实践的检验。

  王荣再：我们老百姓也特别关心工程质量，这可是直接关系到我们能不能用上水，能不能增产增收的大事。

长效机制

  逐步建立对农田水利建设投入的稳定增长机制和用水管水的长效机制

  尹成杰：当前我国农业发展正处在建设现代农业的关键时期，处在应对国际金融危机影响、“保增长、保民生、保稳定”的重要时刻，特别是农业面临来自国内外市场变化的严峻挑战，大力加强农田水利建设，确保国家粮食安全，比以往任何时候都更为重要。虽然近些年来我国农业实现连续6年丰收，连续6年增产，但抗御干旱、洪涝等自然灾害，确保国家粮食安全的压力依然很大，迫切需要采取一系列更积极、更直接、更有效的综合措施，把农田水利建设提高到一个新水平，尽快改变抗灾能力弱的局面。

  建立健全加强农田水利建设的长效机制，特别要注重以下几个方面：一是继续加大政府投入力度，建立稳定增长的投入机制。在加强骨干工程建设的同时，要进一步加大对小型农田水利建设的投入，加快解决“最后一公里”梗阻问题，充分发挥工程整体效益。进一步明确农田水利建设长期性、公益性的特点和定位，逐步建立对农田水利建设投入的稳定增长机制。二是加快构建新时期农田水利的建设体制和管理机制。按照十七届三中全会确定的农村“六大制度”建设的要求，加快构建新时期农田水利的建设体制和管理机制。进一步深化小型农田水利产权制度改革，大力扶持以农民用水户协会为主的农民用水合作组织建设，调动农民群众用水、管水和加强水利设施维护的积极性。三是实行严格的水资源管理制度和节约用水制度。实行严格的水资源管理制度，加强水资源统一管理，统一科学调水用水。建立合理的用水价格形成机制，合理确定农业用水价格，调动节约用水的积极性。大力推广现代节水灌溉技术，尽量降低农业用水消耗。四是完善农田水利法律法规建设，加强依法管水用水。要完善农田水利建设有关的法律法规，使农田水利建设和管理逐步纳入规范化和法制化的轨道。

  冯延春：这几个方面确实非常重要。特别是开展以农民用水户协会为主的农民用水合作组织建设以来，我们已经尝到了甜头。无棣作为水利管理体制改革试点县，成立了20多家用水户协会，对一些小型水利工程进行管理，这样也和水利产权制度改革联系在一起。下一步我们要把管理体制改革与工程产权制度改革结合起来。

  王荣再：我们村目前还没有成立用水户协会，但已经开始做准备了。