加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强依法行政能力，强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育，搞好法律服务，提高农民法律意识，推进农村依法治理。培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。采取多种措施增强基层财力，逐步解决一些行政村运转困难问题，积极稳妥化解乡村债务。继续做好农民负担监督管理工作，完善村民一事一议筹资筹劳办法，健全农村公益事业建设机制。

         ———摘自《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

  加强新时期农业法制建设，是农业和农村经济社会乃至国民经济社会发展中的一个重大课题。日前，本报邀请国务院法制办副主任张穹，与来自地方的有关负责人及农民代表，共同探讨———

对话人———

张 穹：国务院法制办副主任

沈黎明：江苏省昆山市委副书记

吴根平：江苏省昆山市周市镇    市北村党委书记

策划人———

李 力：本报产经新闻部副主任

  加强农业法制建设，对于农村改革、发展和稳定，保障、促进农业和农村经济社会发展，具有十分重要的作用

  张穹：经济日报《对话》栏目关注新时期的农业法制建设，我认为很有意义。加强农业法制建设，是全面建设农村小康社会和新农村建设的内在需要。农业法制建设既是农村小康社会建设和新农村建设的重要内容，也是实现农村小康社会和建设新农村的基本保障。只有不断加强农业法制建设，才能为农村经营制度建设、农业综合生产能力提高、农村市场经济发展、农民权益的维护、农村公共事业进步等提供有力法制保障，注入新的活力。只有营造良好的法制环境和法制秩序，才能使农业和农村经济社会发展置于强有力的法制保护之下，才能更好地运用法律手段指导农业和农村经济社会又好又快发展，才能确保农业增效，农民增收，农村繁荣，农村稳定，才能顺利推进社会主义新农村建设，实现农村全面小康社会的奋斗目标。

  沈黎明：对您这番话我们深有感触，昆山30年农村改革发展的伟大实践，实际上也是农业法制建设不断加强的真实反映。我们依托国家的一系列涉农法律法规，从昆山的实际出发，大力营造良好的法制环境，建立法制秩序，努力为农业和农村经济发展服好务。昆山在农业农村建设发展中取得了很好的成绩，这与贯彻落实好中央的一系列方针政策是分不开的。

  张穹：我赞成沈书记这个观点。改革开放以来，昆山市经济飞速发展，社会繁荣稳定，得益于依法治市，推行法治政府建设，用法治来解决经济社会发展中的一系列问题。

  吴根平：我当了十几年的村支书，我觉得当前所有问题中，法制建设是最为重要的，法制建设是经济建设的保障，没有法制保障，任何事情都做不了，成不了。

  张穹：经过这些年的建设，我国农业法律法规体系不断完善，在稳定农村基本经营制度，加强农业资源保护与合理配置，建设现代农业和调整农村社会事务等方面，都有了明确的制度规范。下一步，根据新时期农业和农村经济社会发展的客观要求，要进一步健全和完善农业法律法规体系，继续加大农业立法的力度，加强这几方面的立法，如促进农业和农村经济体制改革，对农业的支持与保护，改善农业生产条件和促进农村经济结构调整，农业资源保护，农村社会发展。同时，对于已经不能完全适应新时期农业和农村经济社会发展的法律法规，要根据实践的需要，及时加以修改、完善，使农业法律体系成为一个开放的、与时俱进、不断完善的制度体系，保障和促进农业和农村经济社会又好又快发展。

  截至目前，国家已经出台几十部农业领域的专门法律和行政法规，此外，还有100多部法律、行政法规涉及农业和农村问题

  张穹：一直以来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，始终将农业、农民、农村问题作为一项重要工作来抓，出台了一系列政策措施，致力于发展农业、惠及农民、建设新农村。我们坚持将农业法制建设作为社会主义法制建设的重点内容之一，紧紧围绕农业增效、农民增收、农村发展和稳定，不断建立和完善农业法律制度。近年来，国家每年都要制定一部或者几部涉及农业、农村发展的法律、行政法规，农业法制建设不断加强。先后制定了包括《农村土地承包法》、《农业机械化促进法》、《畜牧法》、《农民专业合作社法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《重大动物疫情应急条例》、《抗旱条例》在内的一系列法律、行政法规。同时，适应农业和农村发展的需要，适时修订了《农业法》、《草原法》、《农药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《兽药管理条例》等法律、行政法规。目前，以农业法为基础，各农业领域单行法律、行政法规为主体的农业法律体系已经基本建立，农业领域基本做到了有法可依。

  沈黎明：我们昆山配合上级立法调研，突出农民参与。2007年以来，我们多次配合苏州市完成立法调研活动，先后组织农民群众参与《苏州市节约用水管理条例》、《苏州市地名管理条例》、《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》、《苏州市昆曲保护条例》、《苏州市阳澄湖大闸蟹地理标志产品保护办法》等立法活动，对涉及大多数农民群众权益的立法内容，积极邀请上级立法部门走下来倾听群众心声；并及时将基层社情民意传上去，纳入上级立法计划，配合加快涉农立法进程，为新农村建设提供法律和制度保障。

  张穹：目前，“三农”方面法律体系基本建立了，“三农”各项工作基本上有法可依，这是总的评价。你们从农村的角度看，对我们立法部门还有什么要求？我想听听你们的意见，我们立法部门还要怎么更好地为你们服务？

  沈黎明：事实上，目前农村的法律应该说是比较健全了，方方面面基本上都覆盖了，像农业方面，种子、肥料等方面的法律法规都比较健全。举例来说，我们昆山在农资供应方面做得比较好，农民要什么农药、化肥，农技部门就会开出来一张单子，然后就可以到供销社去取，这样不仅确保了农资的质量，同时也能起到稳定价格的作用。有些好的政策法规，有时也要用一些经济手段来落实。比如，在农机推广方面有法律法规，我们昆山的农机化率已经达到了80％多，去年财政拿了500万元补贴买农机。

  张穹：昆山是发达地区，发达的地方如何贯彻法治精神，你们有几条给我启发很大。一个是认识问题，认识上去了，什么都好做了。二是靠制度约束，主要是靠法制约束，比如要做到规范、民主、公开，法律都有规定。再一个就是提高村民法制意识，实际上就是让老百姓学会用法律保护自己的权益。

  吴根平：是啊，村民懂了法，就会支持我们，监督我们。

  张穹：你们的村务公开搞得怎样？

  吴根平：我们村里每个项目开支都列得很细，原始材料都按照档案法的规定保存，有长期永久性档案，有短期档案，满20年的才可以销毁。

  农业法制建设不仅服务于农业和农村经济社会发展，更是保护农民切身利益的强有力手段，也是广大农民群众的迫切要求

  张穹：加强农业法制建设能够切实有效地保护农民的合法权益。比如，加强农业立法，通过法律手段明确农村基本经营制度，就赋予了农民长期而又稳定的土地承包经营权，给农民吃上了长效“定心丸”。加强农业执法，严厉打击坑农害农的不法行为，规范农业生产经营秩序，确保农民依法经营、公平竞争，使农民的经济利益和合法权益不受侵害。同时，加强农业法制宣传教育，增强了农民的法制观念，强化了农民知法、守法、用法的意识。

  沈黎明：我们根据昆山的实际，认真贯彻落实中央的方针政策，贯彻落实国家的法律法规，广大农民群众的合法权益得到了很好的维护，激发了他们的创造力，生产力得到极大的解放，从而使昆山的农村经济得到了极大地发展。

  吴根平：经过多年的奋斗和发展，昆山富了。但是，富了口袋更要富脑袋，我们农民更要学法懂法用法。我们投入大量资金和力量，在村里建设了法制展示厅、法制长廊、法制公园等，引导农民、教育农民，同时也管好村干部。我们村干部带头学法用法，规范自己的行为，做好表率。我们通过法制建设来提升群众的满意度。

  农业法制建设是维护农村社会稳定的重要保证，维护农村社会稳定，既需要经济手段和行政手段，更需要法律手段

  张穹：当前，我国改革发展进入关键阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断推进，这对农民的利益分配、思想道德、价值观念、行为方式，对农业和农村经济社会发展产生着广泛而深刻的影响，使农村的社会关系和利益关系更趋复杂。征地拆迁、土地承包等引发的纠纷、农民上访、农村群体性事件等时有发生。解决这些矛盾和问题，离不开法律手段。加强农业法制建设，有利于引导和规范各种社会行为，促进农村经济社会有序运行；有利于农民依法参与农村社会事务管理，增强主人翁意识；有利于依法调节农村各种社会关系和经济利益，减少和化解各种社会矛盾和纠纷，营造和谐稳定的社会环境，维护农村社会稳定。可以说，经济发展和经济繁荣要靠法制，凝聚民心要靠法制，社会稳定也要靠法制。

  吴根平：为维护农村社会稳定，我们提出“四规范”，即规范制度、规范决策、规范行为、规范监督；还提出“四公开”，即党务公开、政务公开、村务公开、财务公开；还有“四民主”，即民主管理、民主监督、民主决策、民主选举。农民很朴素，很讲平等，搞特殊化，搞不公正，老百姓是不同意的。为让群众都能公平享受到改革开放的成果，我们提倡开展法律监督，大家相互监督，包括监督我们村干部。现在农村有很多矛盾和纠纷，包括土地问题、拆迁问题、宅基地问题、赡养老人问题，解决不好的话，就会出现上访告状，经济就不可能很好地发展。我们通过法律教育农民，引导农民。为调解矛盾纠纷，我们设有调解室、信访室、接待室。现在老百姓安居乐业，没有上访告状的，问题和矛盾在当地就解决了，这样的社会就是和谐小康社会、和谐法制社会。

  要采取农民群众喜闻乐见的方式，扎实有效地开展丰富多彩的法制宣传教育，切实提高农民的法律素质

  张穹：要创新农业法制宣传教育形式，注重实效，不断增强法制宣传教育的吸引力、感染力和说服力。要充分发挥广播、电视、网络、报刊等媒体的作用，大力宣传与农民生产生活密切相关的法律法规，以案释法，让农民群众在耳濡目染中受到法律的感染和熏陶，增强对农业法律法规的认知度。同时，要积极推进农村普法宣传教育，特别要加大对经济落后地区，偏远贫困地区的普法宣传力度，提高农业法律的普及率。要加强对农村基层干部的法制教育，增强农村基层干部的法制观念和依法行政、依法办事的能力。我想听听你们昆山“五五”普法的情况？

  沈黎明：昆山是全国“五五”普法先进县市。为了加大农村普法教育，我们建立了六大法制平台，即昆山电视台法制栏目、《法治风》杂志、昆山日报《法治昆山》专版、昆山普法网、法制文明艺术团、法制短信平台，用来宣传贯彻党和国家关于农村的一系列方针政策和法律法规。我们还开展“十百千万”法律知识提升工程，如，千名领导干部学法主题活动，千名学法小标兵活动，万个家庭学法活动，万名外来务工人员学法知识竞赛等等。这一系列活动的目的，就是让党的方针政策和国家的法律法规在农村家喻户晓，让农民群众熟悉、掌握和运用，调动农民的积极性，维护农民的利益，确保农村社会的稳定。

  吴根平：我们村在普法方面，专门有一个法制学校，定期给党员、村民代表上课。我们每年都花费十几万元搞一个法制晚会，用通俗易懂的方式让老百姓提高自身的法制意识。我们还给每一个村民发村刊，上面有很多有意义的案例，我们还给村民送党报，主要送人民日报、经济日报、法制日报，要求人们要学法、懂法、知法、用法。

  张穹：昆山法制建设、法制宣传抓得非常实在，有电视栏目、杂志等大量法制宣传的载体。昆山的法制培训也抓得好，培训对象既有干部、学生、外来务工人员，还有外商等等，做到了家喻户晓。同时你们还围绕法制宣传开展了一系列的活动，真正把法制宣传摆到了突出位置。

  强化和规范农业执法，着力纠正涉农执法中存在的突出问题，营造良好的执法环境

  张穹：在加强农业立法的同时，农业领域的行政执法不断得到加强，农业行政执法水平逐步提高。目前，我国已经初步建立了包括土地管理、森林保护、动植物防疫检疫、农业综合执法在内的农业行政执法体系，在维护农民的合法权益、保障农业和农村经济发展方面发挥了积极作用。随着依法治国、依法行政进程的不断推进，各级涉农行政机关不断规范行政执法行为，完善行政执法程序，加强农业行政执法监督，推动涉农行政机关合法、公开、公正、高效执法。请你们谈谈执法状况，老百姓对执法队伍有什么意见？

  沈黎明：我兼市委政法委书记，我可以说，昆山的农业执法情况很不错。我们实行的是联合执法，由农口领导带队，包括渔业、土地、环保等部门整合起来，统一到村里去，不准多头去。这样联合执法效率比较高，可以到村里一次性解决问题，而且能够相互制约。在执法方面，我们提出并要求做到“三个敢于，三个竭尽”，即敢于争取、敢于负责、敢于突破；竭尽全力，竭尽心智，竭尽所能。

  张穹：联合执法应该提倡，要不然执法部门太多了。现在有些地方反映执法部门多、难协调，基层对执法单位感到负担重。像你们这样经济比较发达的地区，营造良好的执法环境在全国也有示范作用。你们实行的联合执法的形式，既有集中执法的平台，又有集中执法的队伍，这样就防止多头执法、多层执法对老百姓的干扰。

  沈黎明：我们每年执法的收费都是呈负增长的，2008年全面实行收费就低制，组织行政事业性收费专项检查，取消或停止征收61项行政事业性收费项目，实行收费“零增长”，大幅度降低收费标准，减轻群众和企业负担。同时减少执法中需要审批的种类，2004年以来行政服务中心进行了六次大规模提速，累计办件承诺时间减少32％，网上审批办件量占比达到31.1％。2008年，我们全面推行“两集中、三到位”，30家行政部门新设了行政服务科，推进了审批流程再造和审批程序优化，实行企业登记注册“一表制”、岗位“AB角”制、限时办结制、部门会商制等工作措施，行政效能不断提高。效率高了，执法中的矛盾也大大减少了。

  张穹：好，你们在执法中也有服务意识。为什么个别地方执法遭老百姓反感，因为让人误以为执法就是收费，管理就是要钱。你们做得就很好，把执法需要审批的东西尽量减少，这样收费就越来越少，执法环境自然也就越来越好。执法环境的改善关键要靠发展经济，发展经济以后又促进了执法环境的改善，从你说的内容能得出这么个结论。

  吴根平：我觉得好事要做好，不能好事做得让老百姓不满意了。通过法律教育农民，这样我们执法也就容易多了。前一段我们调解了一件事，弟兄两个赡养老人的矛盾问题。通过我们调解，我跟他们讲，按照有关赡养老人的法律，两个儿女要各负责一半，你们不能把责任都推给对方，你们要争光，最起码要为自己争光，为我们村争光。在接待室谈了一个小时，就沟通得差不多了，通过这个平台，我们把大事化小、小事化了。近年来我们村刑事案件一个没有，小的纠纷也很少。

  新时期农业法制建设，要立足于新时期农业和农村经济社会发展的阶段性特征，把握农业和农村经济社会发展的客观规律

  沈黎明：我们昆山这么多年全面推进依法行政，加快法治政府建设，为构建和谐社会提供了良好的法制保障，取得了显著成效。我们主要做了以下几个方面工作：一是强化组织领导，推进依法行政工作进程；二是积极转变职能，深化行政管理体制改革；三是完善决策程序，健全科学民主决策机制；四是注重建章立制，提高规范性文件制定质量；五是规范执法行为，提升行政执法水平；六是创新监督体系，有效实施行政监督；七是加强队伍建设，树立依法行政理念。

  张穹：我认为，在农业法制建设中，要始终坚持和把握这样四项原则和理念：

  一是服务的理念。农业法制建设要以服务于农业和农村的发展为出发点和落脚点，不断研究农业发展的新情况、新问题，把握农业和农村经济发展的基本规律，有针对性地进行制度安排，稳妥地解决农业和农村经济社会发展中存在的矛盾和问题，使农业法律制度有效服务于农业和农村发展，为农业和农村经济社会发展提供有力的制度保障。同时，要广泛听取社会各方面意见，特别是要倾听和反映农民的要求和呼声，把维护广大农民的根本利益、提高广大农民生活水平作为农业法制建设的重要目标。

  二是创新的理念。做好新时期的农业法制工作，要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，在体制、机制和制度方面有所创新，取得新的突破。要坚持以改革的精神，突破不利于农业生产力发展的体制性障碍，进一步解放和发展农业生产力。要按照社会主义市场经济的要求，转变政府行为，建立运转协调、灵活高效、公正透明、管理科学的农业管理体制，将农业行政管理职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要着力建立有利于促进农业和农村改革，有利于促进农业和农村经济结构调整，有利于实现生产要素合理配置，有利于强化农业投入，有利于保护农民的合法权益的法律制度。

  三是全局的理念。农民是我国最庞大的社会群体。农民的合法权益能否得到保护，事关农村改革、发展、稳定大局，维护好、实现好广大农民的利益是农业法制建设的重要任务。因此，我们的法律制度要符合农民的利益，农业法制建设要从全局出发，符合市场经济规律的要求，牢固树立服务全局的意识。

  四是国情的理念。我国农业人口多、底子薄，生产力水平低，农业法制建设起步晚，没有现成的经验可循。我们要立足于我国国情，从我国农业和农村经济社会发展的实际出发，研究我国农业和农村发展中的问题，遵循法律制度建设的内在规律，循序渐进，分步骤分阶段整体推进。同时，也要学习借鉴发达国家在运用法律手段调整和支持农业发展方面的成功经验和成熟做法，使我国的农业法律制度既符合国际通行做法，又体现我国农业和农村经济社会发展的阶段和特点，体现农业法制建设的中国特色。  文／本报记者 李力 常理