“百年一遇”的国际金融危机，冲击着现有世界经济政治格局，特别是对经济发展模式将会产生巨大而深远的影响。可以预见，发达国家过度负债消费的增长模式必然发生转变，与之相适应，包括我国在内的众多发展中国家的过度依赖外需、大进大出的增长模式也必须加快转换。否则，我国的发展就会失去强有力的支撑，平稳较快增长的势头也很难持续。国际环境的变化和国内发展的需要，都要求我们在千方百计稳定外需的同时，把扩大内需放在更加突出的位置，尽快健全机制，尽快完善政策，尽快实现转换。

  一、扩大内需具有重要的理论和实践意义

  现在，有一种观点认为，扩大内需是当前应对危机保增长的一项短期政策选择，应以防止生产过度衰退为限。这种观点是失之偏颇的。扩大内需不仅是当前应对危机保增长的政策选择，也是我国新时期经济社会发展的长期战略方针。

  从理论上看，1998年，为有效应对亚洲金融危机，中央就提出了扩大内需的方针，随后，不断丰富完善，并逐步具体化。党的十六大，把扩大内需作为我国应对亚洲金融危机和世界经济波动不利影响的基本经验，加以概括和阐释。党的十七大，又把扩大国内需求特别是扩大消费需求，作为转变经济发展方式的重大举措，强调“要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变……”要把中央的这一战略方针贯彻好、落实好，就必须在思想上把扩大内需上升到战略层面和全局高度来认识。

  从实践上看，扩大内需是应对发达经济体发展模式转变、保持我国经济长期平稳较快发展的必然选择。这次国际金融危机产生的一个重要原因，就是以美国为代表的西方发达国家过度负债消费模式的不可持续性。有数据显示，到2008年，美国居民、政府和非金融企业未偿还的到期债务合计达33万亿美元，是当年GDP的2.3倍，折合人均负债11万美元。这次国际金融危机和经济衰退，使发达经济体特别是美国的消费者即期收入减少，资产大幅缩水，从金融危机爆发到2008年底，美国家庭资产缩水近13万亿美元；使居民未来收入预期下降，消费萎缩，进口大幅减少，今年5月份，美国对外商品和服务贸易逆差比前一个月又下降了9.8％，为1991年11月以来的最低水平。这种趋势势必会导致两方面的连带效应：一方面，美国为代表的发达经济体增加储蓄、缩减消费，改变过度负债的消费模式。据统计，美国的私人储蓄率从2008年的不到1％，上升到今年4月的5.7％。另一方面，新兴市场经济体和发展中国家的外需急剧下降、生产能力过剩、总供给与总需求严重不平衡。今年1—6月，我国外贸出口大幅下降，出口额比去年同期下降了21.8％。要弥补外需缺口、吸纳由外需萎缩导致的相对过剩生产能力、增强平稳较快发展可持续性，就需要摒弃那种把扩大内需作为一种应急的、短期政策选择的思维方式，在千方百计扩大出口的同时，把促进经济持续增长的着力点放在扩大内需上，全面增强国内需求对经济增长的拉动作用。

  二、健全扩大内需长效机制是改革攻坚的现实选择

  改革是解放生产力的有效途径，也是保护和发展先进生产力的有效途径。改革开放30年的实践表明，解决供给问题，消除短缺经济，需要通过改革来实现，同样，解决需求不足问题，保护和发展新中国成立以来特别是改革开放以来，形成的先进的生产和供给能力，促进总供给与总需求的基本平衡，也需要通过深化改革、建立有利于扩大内需的长效机制来推动。

  改革开放初期，为解放和发展社会生产力，我国进行了农村经营体制、价格管理体制、计划管理体制和国有企业等方面的改革，极大地调动了微观经济主体的积极性；随后，实施了财税体制、投资体制等方面的改革，又有力地调动了地方的积极性。在多项改革的共同作用下，实现社会生产力的大解放、大发展，使我们告别了“短缺经济”，实现了总体小康。进入21世纪，社会主义市场经济体制的初步建立，标志着我国改革开放进入了一个新的历史阶段。从供给和需求的角度考量，这种新阶段突出表现在两个方面：一方面，经过新中国成立以来特别是改革开放以来，全国上下艰苦卓绝的奋斗，形成了比较完整的工业体系，奠定了较为雄厚国民经济基础，生产和供给能力不断跃上新的台阶；另一方面，制约科学发展、协调发展、可持续发展的深层次矛盾日益凸显，特别是制约总供给与总需求基本平衡的体制因素加速积累，威胁着经济长期平稳较快发展的基础。要适应新时期新阶段的要求，适应变化和正在变化着的国际经济环境，保护和发展、调整和优化已形成的先进的生产、供给能力，势必将健全扩大内需长效机制提升到改革的重要议程。

  由此可见，当前和今后一个时期，无论是解决内需不足特别是消费需求不足的矛盾，还是消除影响民生改善、消费结构升级的深层次问题；无论是转变发展方式、调整经济结构，还是统筹国内发展与对外开放，都迫切需要通过深化改革，健全促进内需持续扩大的长效机制。

  三、扩大国内需求的实质与内涵

  不言而喻，扩大国内需求中的“内需”指的是国内的投资和消费两大需求，但需要强调的是，我们要扩大的内需是有效的投资和消费需求，不是那种加剧产能过剩、造成“两高”产业盲目扩张的投资需求，也不是那种不顾初级阶段基本国情、过度超前的消费需求，这是问题的实质。

  要真正达到扩大内需上述“质”的规定性，起码要满足“两个适应”和“一个体现”的条件。所谓“两个适应”就是：适应工业化、城市化加速的需要，适应产业结构优化、消费结构升级的需要。“一个体现”就是要体现市场机制的基础性作用，也就是说，实现持续扩大、不断优化的供给与需求的基本平衡，主要是通过市场配置资源基础性作用的发挥来进行。这里，重点谈一下“两个适应”的条件。

  内需规模的扩张要适应工业化、城市化加速的需要。经过多年的艰苦努力，我国的经济总量已跃居世界第三，实现了较快较大的发展，但人均国内生产总值仍排在世界100名之后。这表明，我们仍然是一个发展中国家，发展的任务仍很重，发展的潜力也很大。2008年，按当年平均汇率（1美元兑6.948元人民币）计算，我国人均国内生产总值超过了3000美元。这对我们自己来讲，或者与我们自身纵向来比，上了一个新台阶，跨入了中上等收入国家的行列。但与发达国家相比，还有相当大的差距。2008年，美国的人均GDP约45000美元，是我国的15倍左右。同时，我国实现工业化、城市化还有较长的路要走。目前，我国的工业化仍处在中期阶段，而西方发达国家都先后进入了后工业化时期，如果像发达国家那样，由工业化中期发展到完全工业化，再进入后工业化，还需要相当长的时间。再看城市化，国际经验表明，城市化是个规律，也是个趋势。目前，我国的城市化率只有46％左右，而发达国家大多超过了90％，包括非洲在内的世界平均城市化率也在49％，我国的城市化率不仅低于发达国家的水平，也低于世界的平均水平。这也告诉我们，只有紧紧围绕加速推进工业化、城市化进程，持续扩大国内需求，投资、消费才会有努力的方向，潜力也才能够不断发挥。

  内需结构的调整要适应产业结构优化、消费结构升级的需要。这里，重点谈一下消费结构升级的问题。马克思主义经济学告诉我们，生产与需求是矛盾的统一体，生产创造需求，创造消费，需求和消费又对生产具有反作用。我国的实践也充分表明了这一点。改革开放初期，我国居民家庭追求的耐用消费品是：自行车、手表、缝纫机这“老三件”。20世纪80年代转换为：电视机、洗衣机、电冰箱，所谓的“新三件”。进入上世纪90年代以后，“老三件”、“新三件”又转换为：手机、电脑、空调、汽车等多种耐用消费品，目前更多地是追求住房、教育、旅游、休闲等方面的需求。随着人民生活总体上达到小康水平，城乡居民的消费需求由温饱型向享受型发展，对产业结构、产品结构的调整和优化提出了新的要求。要满足居民消费的新要求，适应消费结构升级的新需要，必须从产业、产品等产出层面，加快调整，不断培育出新的增长点。这些情况同时也表明，只要紧密结合产业结构调整和消费结构升级，持续地扩大国内需求，不仅会使我国的内需空间不断扩大，层次不断提升，也可以实现投资、消费需求结构的不断优化。

  四、健全扩大内需长效机制的政策思考

  当前和今后一个时期，健全扩大内需长效机制要坚持从基本国情出发，立足体制机制创新，着力解决深层次矛盾，促进投资需求与消费需求相协调，促进总供给与总需求基本平衡。

  （一）在扩大消费需求上，着力点是健全居民消费能力持续稳定增长的有效机制。长期以来，我国居民收入增长严重滞后于经济增长和财政收入、企业利润的增加。1995—2007年，政府财政收入累计增长了5.7倍，而城镇居民人均可支配收入累计增长1.6倍，农民人均纯收入累计增长1.2倍。从年均增速看，1995—2007年，财政收入年均增长17.2％，而城镇居民人均可支配收入年均增长8.3％，农村居民人均纯收入年均增长6.8％。这收入分配格局成为制约居民消费需求扩大，进而导致消费率偏低的重要原因。当前，由于受国际金融危机的影响，企业经营困难，减薪因素增加；价格提升困难，惜购心理增强。综合分析长期和近期因素，扩大消费需求的重要基础无不聚焦在消费能力上。

  为此，首先要加快调整国民收入分配格局，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，当前尤其是要增加中低收入者特别是农民的收入。农民是我国人数最多的消费群体。但是，由于城乡居民收入差距较大，2008年城镇居民家庭人均可支配收入是15780.8元，农村居民家庭人均纯收入只有4760.6元。要使农民这个人数最多的消费群体，成为最大的、真正具有实力的消费群体，必须在体制和政策上下功夫。要继续强化支农惠农政策，加大对“三农”的投入力度；进一步增加对农民的直接补贴，完善补贴办法；保持合理的农产品价格水平，稳定农民收入预期；拓展农民外出务工渠道，增加农民的工资性收入。特别是在当前实施积极财政政策、扩大投资的过程中，安排一定比重的投资，真正用在农民身上。这既包括通过加强水利等基础设施建设，让农民兄弟积极参与，增加即期收入，也包括直接改善农民的水电路气房等生产生活条件，尽快完善农村社会保险，使农民兄弟既能消除后顾之忧，又能够增强消费能力。还要进一步完善城乡居民住房、卫生、教育、社会保障等公共政策，加快建立符合国情的社会保障制度，不断扩大覆盖面、提高保障水平；以扩大供给为核心，形成多渠道住房供给模式，满足城乡居民差别化的住房需求。

  其次，要消除制约城市化进程的制度约束。当前我国城乡二元结构依然存在，加上农民进城受户籍、社保、就业等体制因素的制约，在一定程度上影响了城市化进程，影响了居民整体消费水平的提高。要进一步扩大内需特别是扩大居民消费需求，就必须打破二元经济结构，创造农村劳动力向非农产业转移、农民转为市民的制度条件。与之相适应，需要探索改革现行“城乡分治”的户籍管理办法，消除劳动力迁移的制度性障碍；从就业、社保、定居和子女就学等环节入手，为进城农民提供基本的公共服务，保障进城农民的合法权益。还要加强对城市化的规划和引导，可考虑把扶贫开发、移民搬迁、构建主体功能区与推进城市化有机结合起来，走出一条符合中国国情的城市化道路。

  第三，要适应消费结构升级需要加快培育新的消费热点。在上一轮经济增长周期中，我国不失时机地选择和重点培育了汽车、住房两大消费热点，为经济平稳较快发展、居民消费结构升级提供了有力支撑。要认真总结借鉴以往的有益经验和成功做法，以应对国际金融危机为契机，选择好新的消费热点、培育好新的经济增长点，为今后一个较长时期经济的平稳较快发展奠定基础、增添后劲。从目前情况看，培育新的消费热点、新的增长可突出“四个加快”：一要加快发展现代农业。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，积极转变农业发展方式，大力调整种植结构，鼓励发展绿色、无公害食品。二要加快发展新能源、可再生能源和节能环保产业。三要加快耐用消费品制造业的优化升级。结合“家电下乡”等政策的实施，鼓励和支持耐用消费品制造业更新品种、改进工艺、升级换代，创造出领先的技术、优质的产品和高效的服务，培育支撑有效消费需求的供给能力。四要加快发展服务经济。可考虑选择若干重点服务行业，研究制定振兴规划，推动现代服务业与制造业有机融合、联动发展。进一步降低市场准入门槛，鼓励民间资本进入现代服务业。

  （二）在扩大投资需求上，一方面，要优化民间投资长期稳定增长的体制条件。实践证明，扩大内需单靠政府投资是不够的，需要调动全社会的积极性。亚洲金融危机以后，我国经济步入了经济增长周期的上升期。这一时期支撑投资需求的重要力量是民间投资的快速增长。1998—2002年，企业自筹资金占固定资产投资资金来源的49.7％，2007年又上升到60.6％，从而有力地促进了国内需求的扩大，促进了经济平稳较快发展。这次应对危机促进发展的政策效应是明显的，但从目前情况看，民间投资总体跟进不足、作用发挥不够充分，使投资需求的持续性面临考验。为此，要把优化民间投资长期稳定增长的体制条件，作为投资领域改革的一项重要任务。

  一是修订企业投资项目核准目录。进一步缩小企业投资审核范围，下放审核权限，规范审核程序，落实企业投资决策权，支持和引导民间资本投向政府鼓励项目和符合国家产业政策的领域。继续完善核准制、规范备案制，既要减少民间投资的前期风险，又要防止将备案作为变相审批。

  二是进一步降低门槛、放宽市场准入。继续落实好鼓励支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的若干意见，充实和完善各项配套措施，尤其是要在降低门槛、打破垄断上采取更有效的措施。坚持平等准入、公平待遇的原则，放宽股比限制，鼓励和支持民间资本进入法律法规未明确禁止的产业和领域，允许外商进入的领域首先向民间投资开放。加快垄断行业投融资体制改革，使社会资金顺畅地进入基础设施等垄断性领域。

  三是创造民营企业发展的良好环境。当前尤其是要抓紧建立健全促进民间投资的融资担保体系。鼓励动员社会力量和企业共同出资设立信用担保机构，多渠道筹集贷款担保资金。加快产业投资基金、创业投资基金发展，积极发展面向中小企业服务的金融机构，认真解决中小企业贷款难、融资难、担保难的问题。同时，要进一步改进调控和引导民间投资的方式方法，探索建立以行业规划、产业目录、登记备案、土地供应、投资补助、财政贴息、债券发行、差别利率等多种手段并举的社会投资调控体系。

  另一方面，要完善政府投资“放大效应”的制度安排。改革开放以来，我们打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，政府投资方式日趋多样化，决策和管理水平不断提高，但目前政府投资管理体制仍难以很好地适应新形势的要求。要发挥好政府投资的“放大效应”，必须进一步深化改革。

  一是创新政府投资管理方式。按科学化、民主化原则完善政府投资决策程序。积极探索按照项目性质，资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、投资主管部门与有关部门之间的项目审核权限。

  二是进一步优化政府投资结构。政府投资的安排要坚持统筹兼顾，突出重点，既有利于促进经济平稳较快增长，又有利于推动结构调整和发展方式转变，增强发展后劲和可持续能力，确保政府投资真正用于经济社会发展的薄弱环节，确保真正发挥“四两拨千金”的作用，确保真正取得良好的投资效益。

  三是加快政府投资管理的法制化进程。尽快出台政府投资及项目管理方面的法律法规，为规范政府投资行为、加强和改进政府投资监管、提高政府投资的质量和效率提供保障。与此同时，还要完善政府投资决策机制，推行政府投资项目公示制度，建立后评价制度和责任追究制度。

  （三）在投资与消费的关系上，务必使二者紧密结合，相互促进，防止“两张皮”现象的发生。一方面，要立足基本国情，适应工业化、城市化进程加快的需要，继续探索并逐步形成相对合理的投资消费比例关系；另一方面，要促进投资与消费紧密结合，发挥好消费需求对投资的引导功能，投资需求的扩大也要有利于消费结构的升级，从而更好地满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要，使投资需求与消费需求的规模扩张、结构优化统一于保障民生、改善民生的过程之中。

  （作者单位：国家发展改革委政策研究室）