“实施草原建设和保护工程，推进退牧还草，发展灌溉草场，恢复草原生态植被。强化水资源保护。加强水生生物资源养护，加大增殖放流力度。推进重点流域和区域水土流失综合防治，加快荒漠化石漠化治理，加强自然保护区建设。保护珍稀物种和种质资源，防范外来动植物疫病和有害物种入侵。多渠道筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金，逐步提高补偿标准。”

                 ———《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

  “扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场建设。加强森林草原火灾监测预警体系和防火基础设施建设。加快重点区域荒漠化和小流域综合治理，启动坡耕地水土流失综合整治工程，加强山洪和泥石流等地质灾害防治。提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点。”

         ———《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

  为保护草原生态，促进牧民增收，国家实施了一系列治理措施，效果如何呢？日前，本报邀请国务院发展研究中心党组成员韩俊，与来自地方政府的负责人及牧民代表，共同探讨———

对话人———

韩 俊：国务院发展研究中心党组     成员、农村经济研究部部长

斯琴毕力格：内蒙古锡林郭勒盟        副盟长

哈斯巴特尔：内蒙古锡林郭勒盟正       蓝旗那日图苏木（乡）        高格斯台嘎查（村）牧民

主持人———

李 力：本报产经新闻部副主任

  休牧后草原生态有所好转，部分区域生态明显改善

  韩俊：前几年肆虐的沙尘暴，让大家都感受到了它对我们的生活、生产，以及整个生态环境带来的影响。近年来，国家为保护和改善草原生态环境，出台和实施了一系列草原生态治理的政策和项目，对于遏制草原生态退化趋势起到了积极作用。

  草原是我国面积最大的陆地生态系统，也是我国的主体生态系统之一。我国是一个草原大国，拥有各类天然草原4亿公顷，草原面积仅次于澳大利亚，居世界第二。

  斯琴毕力格：我们锡盟在北京正北方向，直线距离只有450公里左右，是北京重要的生态防线。多年来，在国家、自治区政府的高度重视和大力支持下，我们坚持“城乡统筹、三化互动（工业化、城镇化、产业化）”，草原生态保护和牧区发展取得了很好的成效。

  2000年以来，国家和自治区把锡盟列入生态治理的重点区域，在相继实施的京津风沙源治理、生态移民、退耕还林（还草）、禁牧舍饲等生态建设工程中给予了重点支持。

  哈斯巴特尔：我们牧民已经认识到禁牧、休牧的重要性。我们觉得，草原生态改善更多地要依靠自然恢复。草原上本来就有草种，只要环境允许，就会自己生根发芽。我们附近的沙地，经过几年禁牧，已经恢复得很好了。

  春季牧草返青，秋天牧草变黄，这就是恢复自然生态，人的活动要顺应它、遵循它、呵护它。在自然的力量面前，人的能力是很有限的。

  韩俊：“草原治理”这个词太学术化了，牧民用“草原保护”这个词。我们在牧区调查以后归纳出一句话叫“自然天成易，人工治理难”。这是草原的生态规律。

  斯琴毕力格：刚启动京津风沙源治理项目的时候，很多人说草原生态恶化了，要种树、种草，不是那个概念。草原生态系统不允许你种那么多树，成活率非常有限。草原生态系统有非常强的自我修复能力。像禁牧，三年牧草就长很高了。“保护”的作用是非常大的，带有全局性和长远性。

  韩俊：近些年，国家在草原牧区主要开展的草原生态治理项目包括退牧还草工程、生态移民（围封转移）工程、京津风沙源治理工程等。这些工程的实施对于推动草原生态保护和建设起到了积极作用。但不可否认的是，目前实施的这些草原生态治理项目还存在一些缺陷，缺乏综合性及可持续性。这个问题怎么解决？我们到锡盟调研过，基层的同志们在这方面已经做了很多有益的探索。

  斯琴毕力格：草原生态系统对承载能力是有限制的，要让草原绿起来，就要减少人的活动。面对沙尘暴持续不断的发生，面对生态环境的极度恶化，这几年，借助国家生态建设项目的支撑，我们探索了一个路子，叫“两转双赢”：力求通过转移牧区人口、转变畜牧业生产经营方式，实现草原生态恢复和牧民收入增加的双赢目标。

  “两转”关键是转移牧区的人口。一方面，把牧区的富余劳动力，向城镇和二、三产业转移就业。另一方面，过去那种以牲畜头数论英雄的做法肯定是不行了，必须要保证牲畜数量适度、质量提高，转变粗放的生产方式。

  解决生态保护和牧民增收的矛盾，锡盟的“两转双赢”是条好路子

  韩俊：草原保护和牧区发展中一个根本的矛盾就是生态和生计的矛盾。我们在调查研究中发现，在草原牧区，尤其是纯牧区，工业、服务业都比较落后，就业机会少，收入渠道窄，牧民的收入几乎全部来自于草原畜牧业。这种条件下，一方面，牧民希望多养畜增收致富，另一方面，草原不堪重负，草场退化，生态环境恶化。

  近年来，随着牧区和外界沟通的加强，牧民的交通、生活、通信、教育等成本日益上升，也更需要牧民从有限的草地上获取更多的收益，来维持其不低于以往的消费水平。牧民增收发展与草原生态保护将会是长期存在、难以调和的一对矛盾。

  斯琴毕力格：生态问题说白了就是老百姓的出路问题。增加牧民收入实际上是整个牧区生态保护的最终目标。

  哈斯巴特尔：我们牧民也很苦恼，在条件有限的情况下，如果要生态，牧民生活水平就降下来了；如果牧民靠多养羊、养牛增收了，草原就受不了啦。

  斯琴毕力格：牧民收入的增长，一方面要靠畜牧业内部挖潜，比如说要少养精养，这个空间是有限的。另一方面，国家的政策性补助，包括直补、社会保障等肯定是特别需要的。

  同时，鼓励牧民通过转移就业增收，通过劳务输出，通过生态移民，通过劳动力培训，让牧民到城镇、到二、三产业就业，比如说搞一些经营、旅游等。

  韩俊：实际上中央和地方政府，都在探索实现双赢的办法。有专家测算过，每年牧区草原退化、沙尘暴给我们带来的生态损失大约五六百亿元人民币。但是全国牧区的纯牧民加起来也就400多万人。这400多万牧民，每年的收入按人均4000元计算，也就是160亿元。

  过度放牧，给草原造成了很大的压力，付出了很高的代价。把生态保护和老百姓生计的改善结合起来。一个方面要靠国家实施一些草原的生态治理项目，要靠国家对牧区提供一些支持，比如牧民休牧给补贴，人工草场有补贴，包括生态移民有补贴，当然对牧区的教育、医疗卫生这些基础设施和公共服务要有相应的支持政策。当然，牧区的发展更重要的还得靠转移人口，靠转变畜牧业的发展方式。

  斯琴毕力格：“两转双赢”，一方面靠我们自己，在实践当中不断探索和完善，提出并大力实施了“转人、减畜、增收”的具体措施，另一方面靠国家项目的支撑。京津风沙源治理项目，锡盟是一个重点区域，这里面包括围栏、棚圈、水利基础设施、舍饲禁牧等。除此之外，国家这两年对牧民也给予了农机补贴和良种补贴，这的确对草原的生态恢复、生产方式的转变、农牧民的增收发挥了非常重要的作用。

  从2000年至今9个年头，我们锡林郭勒草原生态环境有了很大的恢复，哈斯巴特尔生活的那个区域是明显恢复。

  2000年时，因沙尘暴、病虫鼠害，我们牧民年人均收入不到2000元，2008年达到5800元，这是一个恢复性的增长，所以说“两转双赢”这个路子是可行的。

  不过，相比农业和林业，相比草原生态环境从根本上恢复的需求来讲，我们呼吁要进一步加大对“三牧”的投资力度。

  加大政策支持力度，继续搞好禁牧休牧

  斯琴毕力格：我们刚开始搞休牧时，国家启动了禁牧舍饲项目试点，要求牧民在春季牧草返青的两个月时间内休牧，一亩地给补贴一定的陈化粮，后来是直接补贴钱。连续搞了5年，试点成功，目前项目已经结束了，如果不继续禁牧舍饲项目或启动其它项目，对我们草原保护来说，可能是前功尽弃。

  韩俊：现在你养牲畜还搞休牧吗？

  哈斯巴特尔：我们现在是自愿休牧。我家一共6口人，养了90头肉牛。2001年，我们休牧开始有补贴。一亩地补贴六毛一。休牧期间牛要吃人工饲料，一年总共给补贴1000多元。

  韩俊：补助够不够？

  哈斯巴特尔：不够总比没有强。肯定不够，我放牧的同时还种草，必须保证人工草场产量提高，我每年都种一万多斤的青贮玉米。

  韩俊：有一个数据，锡盟浑善达克沙地流动沙丘面积上世纪60年代有25.8万亩，2000年已经增加到445万亩，沙化非常快，平均每年增加10万亩。尤其是上世纪90年代到2002年，每年的沙地面积增加20万亩以上，沙化越来越严重。现在通过治理恢复起来了。

  哈斯巴特尔：草场越封育越多，牧民收入越来越少。原来可以利用的草场不让用了，牧民就会减少收入。但生态是我们的根本，不休牧不行，你必须这么去做，我们现在对付吃饱了，下一代怎么办？

  韩俊：我们调查过432户牧民，他们反映实施草原生态治理项目以后，约五成的人说收入是减少了，这是一个比较严峻的问题。

  哈斯巴特尔：为了保护生态，我们嘎查1995年就开始控制羊的数量，不保护草场肯定不行。我们希望禁休牧继续搞，而且国家继续给补贴，这样我们牧民才有奔头。

  现在对农区的重视程度和补贴应该说做得越来越好，我们希望对牧区也能给更多的支持。今年我很高兴，我拿到了农机补贴，我买了一台一万多元的农用车，国家给我补了3000元钱，良种补贴也拿到手了。

  现在农民种粮不是国家给直补吗，牧民养畜能不能也给直补呢？可以按人口补贴。

  还有，科学技术必须要下乡，要到牧民那儿去，到苏木去，到嘎查去，这样才能让牧民用科学技术武装头脑，才能增收致富。还有，牧区的医疗卫生建设还不行。

  因地制宜确定牧区生态容量，推动牧区生态移民

  斯琴毕力格：这些年，国家各种项目的政策性投入，相比过去，总数还可以，但平均到每亩草场上就没有多少钱了。在这个基础上，进一步完善我们的思路和措施。在实践中我们认识到，草原建设应从过去单纯的项目治理需要逐步制度化、规范化，因为它事关长远和全局，我们提出“生态容量”的概念，具体说锡林郭勒草原，有20万平方公里，过去牲畜最多时，全盟有1811万头只，但在考虑生态的前提下，锡盟合理的养畜规模应该在1000万头只，说明过去超载很严重。

  这5年，尤其2003年以来，我们牲畜头数每年下调100万头只，现在回落到1300万头只，今年应该能到1200万头只。一千万头牲畜究竟能带来多少收入，其他的收入从哪儿来？这就要求直接从事牧业生产的人口也得控制。锡盟牧区人口2003年达到23万，通过转移就业、就地转产，最终目标是将牧区直接从事牧业人口控制在10万人以内。锡盟生态容量的概念是：20万平方公里草场，1000万头只牲畜，10万牧业人口。

  韩俊：这就涉及生态移民和转移就业的问题。生态移民难度大表现在两个方面，一方面是政府方面的财政压力大、工作难度大，另一方面是移民的生活负担重、生存压力大。

  以锡盟为例，生态移民试点项目的实施，已经围封禁牧草场370万亩，占生态恢复禁牧区草场总面积4074万亩的9.1％，已投入补贴资金2013.36万元，占试点区5年计划补贴资金的26.6％。按禁牧10年计算，4074万亩草场实施禁牧，有12200余人全部搬迁出来，大约需要补贴资金10亿多元，这么大的资金量，对经济发展相对滞后的锡盟来说是个沉重负担。

  另一方面，牧民移民后其生活和生产方式都发生了极大的改变，牧民对新的生产和生活方式不适应。牧民转移到城镇从事二、三产业，从文化、技能及生活习惯等方面不相适应，移民外出就业困难且工资不高。多数草原地区二、三产不发达，具有民族特色的餐饮、服务、旅游业尚未发展起来，对转移就业增收带动有限。移民后生活成本和生产成本大幅度增加，收入增长却很缓慢。

  斯琴毕力格：要保证牧区的生态，对牧区的人口就要像过去城镇户籍一样严格地管理。要保证牲畜、草场平衡，还要根据每家草场的生产能力，限制牲畜数量。比如说哈斯巴特尔的家庭牧场，根据他草场的生产能力，绝对不能超载。

  哈斯巴特尔：按标准，应该是18亩草场养一只羊，90亩草场养一头牛，我家2540亩应该养20多头肉牛。我养了将近90头牛，按这个标准已经超标了。现在我租用了别人的5000亩草场，种了一部分青贮玉米，可以解决这些牛的草料问题。

  斯琴毕力格：转移人口的核心问题是要妥善解决老百姓的生计问题，简单的生态移民，从这个地方搬迁到那个地方，如果不能让老百姓就业，成功率是很低的。

  韩俊：草原禁牧以后，把牧民从草原上转移到城里来，安排一个住处很容易，但是牧民要找到稳定的合适的工作，非常困难，要适应城市这种生活方式，更困难。我见过一个70多岁的老太太，家里所有的人都到城里去了，她坚决不走，她要天天看蓝天白云和辽阔的草原。

  斯琴毕力格：这就需要考虑牧民劳动技能培训问题，人口转移也要随着经济社会的发展稳步推进。生态移民是一个综合性的工程，对牧民的影响非常大，一定要有很多的配套措施，特别需要国家的大力投入。

  哈斯巴特尔：移民必须要有技术。

  韩俊：以后还要掌握技能。

  斯琴毕力格：要实现人口的转移就业，最终的决定因素是劳动者素质，一部分青年牧民没有任何劳动技能，实行草原生态移民后，更需要各种技能培训。这就要求加大对牧民就业培训的投入，这是带有根本性的问题。比如我们锡盟每年有2000多名初高中毕业生，不能继续升学，就回去跟父母分草场、争地。假如这部分人能通过一定的职业技能培训，掌握一定的技能，在城镇二、三产业就业，就可能带出2000多户牧民，到了一定年龄，父母也有可能跟着他们进城。

  草原禁牧后，有些牧民在县城盖了房子，开始自己创业，有修摩托车的，有一些妇女到饭馆去打工，到羊绒厂去打工。

  现在农业部的“阳光工程”、国家扶贫办的“雨露计划”、劳动部门的劳动力培训都覆盖牧区，但投资的标准很低，一个人培训补助600块钱，距离培养出一个合格的劳动者还有一定差距。

  韩俊：锡盟在全国有一个非常超前的探索，就是超前发展牧区教育，所有的小学和初中，从苏木里面撤到旗里面来，集中办学，一年级的小学生都寄宿。义务教育、高中教育达到了免费教育的水平。牧民的孩子上高中，家庭困难的都有补贴。这是很有前瞻性的。

  巩固完善草原家庭承包经营制，让牧民吃上“定心丸”

  韩俊：十七届三中全会中央提出要稳定和完善草原承包经营制度，牧民清楚不清楚，哪片草场是他的？

  斯琴毕力格：牧民对自己草场的四至界限是最清楚的，而且很多地方都基本实现了围栏化。

  哈斯巴特尔：牧民对边界都是很清楚的，我们那儿都用围栏围起来。牧民承包草原首先希望的就是稳定。我养牛就租了5000亩草场，要是国家能给我点补助就好了。

  韩俊：租给你草场的人还不能把草场卖给你。在稳定草原承包经营权的前提下，草场可以流转，大户经营或者联户经营，实现规模经营。

  斯琴毕力格：围栏一方面起边界保护的作用，另一方面起合理利用的作用，体现的是牧民的使用权。承包到户，是用围栏体现和实现的。现在不少牧民都在自己的围栏里进行轮牧。

  哈斯巴特尔：我在自己承包和租来的草场里分了6个区，有的地方专门打草，牛群在这个栏里吃几天，再去那个栏里吃几天，都分着吃，绝对不能全部把它吃掉，全部吃掉就要沙化了。租用了别人的草场，必须把流转的草场利用好。

  我们那里租草场一般是一到三年短期的流转。时间长了，一旦这个草场值钱了，他就会涨租金。

  斯琴毕力格：这都是实践当中探索出来的。

  韩俊：必要的围栏要搞，休牧轮牧要搞，同时能出去的就出去就业，保护草原和增收首先是靠牧民自己，同时国家还要继续给予支持，这样，草原就能绿起来，牧民腰包就能鼓起来。

  哈斯巴特尔：第一是草原绿起来，第二是牧民富起来。现在卖一头肉牛平均四五千元，我的平均年收入是十几万元。今年我做的风干牛肉全卖光了。

  韩俊：要依法确认草原的所有权和使用权，进一步做好草原承包经营制的落实工作，牧民希望保护他这块草原权利的愿望是非常强烈的。

  我们调研时也发现，非牧户占用草原的情况比较普遍，锡盟做过严格的清理，核心是保护牧民的权利，稳定草原的承包关系，让牧民吃上一颗长效定心丸。总之，只有草原承包制稳定下来，牧民才能够真正放心地来使用他的草原，流转他的草原，保护他的草原。草原定权了，牧民定心了。这是中央一直强调的，也符合牧民的心愿。

  斯琴毕力格：草场流转主要靠市场机制的作用。草场承包解决了吃饱的问题，要想吃好，那就需要流转。

  现在看，不会经营的牧民把草场租出去，会有一个稳定的可观的收入，成千亩草场租出去，每年会有上万元的收入。

  牧民承包的草场可以出租转让给别人，这样不但有出租草场的收入，还可以去干别的工作挣钱，这是一个双赢的过程。

  韩俊：草原的生态更脆弱，牧民更需要稳定的承包关系。

  建立生态补偿机制，细化具体实施细则

  韩俊：建立生态补偿机制，林业已经有了，草原也有这方面的政策要求。中央1号文件已经连续两年都提了这个问题。这是一个根本性的问题。公益林补偿已经启动了，一亩地给5元，给牧民是4.5元，另外还有5毛钱作为管理费。但是针对草原的补偿制度还没有明确。我们有关部门应该结合现在扩大内需、保增长、保民生的政策，抓紧研究出台一些相关政策。

  休牧禁牧给补贴就属于生态补偿，生态移民给补贴和补助，广义来讲也是生态补偿。应该设计一个政策包，一揽子的政策，形成一个制度。刚才斯盟长讲，现在草原生态治理都是项目，没有形成一个制度，这个制度最重要的是要建立一种对草原生态的补偿制度，要调动牧民自觉自愿地来保护草原的生态，否则保护草原生态和促进农民增收这个矛盾，不可能从根本上解决。

  斯琴毕力格：现在要讲到体制机制这个问题，不应该是过去那种头痛医头、脚痛医脚的临时性措施，应该是站在全局、长远发展的高度上，进一步明确国家和牧民的责任，形成一个完整的制度体系，按照这个体系去运行。

  韩俊：锡盟现在改进了生态，又改进了牧区的民生，这是一举两得。政策要求是明确的，现在需要的是细化和落实。

  草原的生态治理和保护工程，力度相对较弱。对草原的管理能力还亟待提高，各部门之间要形成合力。

图片说明：  

  上图：内蒙古草原舍饲养羊带来和谐生态。内蒙古锡林郭勒草原西乌珠穆沁旗牧民好日劳和女儿查看暖棚羊舍中的羊羔。         新华社记者 李 欣摄

  中图：韩俊（中）与斯琴毕力格（右）、哈斯巴特尔（左）在进行交流。              本报记者 常 理摄