党的十七大指出，要实行有利于科学发展的财税制度，建设生态文明，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议上所作的政府工作报告中提出，改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。如何从财税制度上推动建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制，这既是按照党中央、国务院精神深入贯彻落实科学发展观的要求，也是财政部门推进财税体制改革的重要内容。

  加快推进资源节约和环境保护体制机制改革

  促进资源节约和环境保护是落实科学发展观的一项重要内容，也是实现全面协调可持续发展的基本要求。回顾过去，我们在经济取得巨大进步的同时，资源浪费和环境污染等问题十分突出。据测算，我国钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平高40％以上，单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的2—3倍，工业用水重复利用率、矿产资源回收率分别比国际先进水平低15—25个和20个百分点。2007年全国化学需氧量排放1381.8万吨，二氧化硫排放2468.1万吨，均居世界第一。这种粗放型的要素投入方式，加重了经济增长的资源环境代价。因此，党的十七大报告指出，必须把建设资源节约型和环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置；要完善有利于节约资源保护环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。当前正值深入贯彻落实科学发展观的重要时期，这也是推进建立资源节约和环境保护体制机制改革的重要机遇期。

  资源节约和环境保护必须建立在有效的体制机制基础上，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制是资源节约环境保护体制机制改革的重要举措。造成我国资源环境问题的原因是多方面的，但廉价或无偿的资源使用制度是资源浪费和环境污染的根本原因。在资源方面，与发达市场经济国家通行做法相比，我国矿产资源开采中，矿业权取得成本、矿产环境治理和生态恢复成本、安全投入成本不完全，资源税费标准偏低。目前环境和生态税费尚未形成完整体系，排污收费成为主要的环境收费。即使如此，目前的排污费也不足污染治理成本的20％。这种环境税费制度，不仅难以形成企业珍惜资源、保护环境的压力和动力，也造成生态环境补偿机制缺失，生态保护者和破坏者、受益者和受害者之间的利益关系难以理顺，生态环境保护缺乏良性循环机制。只有推进资源与环境有偿使用制度改革，才能逐步提高资源与环境使用效率，扭转环境污染私人成本社会化、内部成本外部化等问题，使节约资源和保护环境者获得利益，浪费资源和污染环境者付出代价，从而逐步建立起资源节约和环境保护的长效机制。

  以建立资源勘查开发合理成本负担机制为核心，积极推进矿产资源有偿使用制度改革

  矿产资源有偿使用制度改革是促进矿业可持续发展的一项根本措施，是建立健全有利于资源节约和环境保护财税制度的重要内容。受传统体制影响，我国矿业企业没有全部承担矿业权取得、矿山环境治理和生态恢复，以及安全投入等资源开采成本。在这种廉价或低成本的资源使用体制下，矿业企业尤其是乡镇或个体企业缺乏自觉珍惜资源的动力和压力，资源的使用效率十分低下，这是我国资源浪费严重的根本原因。因此，要实现资源集约、节约利用和可持续发展，根本的一条是加快推进资源有偿使用制度改革。

  2006年9月，国务院批复同意财政部、国土资源部和发展改革委在山西、内蒙古等8个煤炭主产省区率先实施煤炭资源有偿使用制度改革试点，这标志着我国资源有偿使用制度改革迈出实质性步伐。截至目前，煤炭资源有偿使用制度改革试点工作取得了阶段性成效：一是试点省区煤炭矿业权有偿取得改革全面推进。截至2007年底，试点省区9963个煤炭矿业权中，75％的矿业权实现了有偿取得。山西、河南两省矿业权有偿处置率已达到90％以上。2006年和2007年，试点省区煤炭矿业权有偿出让收入共计322亿元。同时，试点省区将地方分成的矿业权价款收入较多地留给资源产地，完善了资源开发补偿机制，增强了资源产地的可持续发展能力。二是煤炭资源回采率得到提高。通过煤炭资源有偿使用制度改革，试点省区的煤炭企业包括小型煤矿，都倍加珍惜资源，积极采取措施，加大科技投入，加强采矿工艺改造，煤炭资源回采率不同程度提高。据统计，截至2007年底，试点省区煤炭企业累计提取矿山环境治理恢复保证金10亿元，为加强矿山环境治理和生态恢复提供了稳定的资金来源。此外，大部分试点省区已编制了矿山环境治理和生态恢复总体规划。试点省区政府按照规划要求，加大了对历史遗留煤矿环境问题的治理投入。三是中央和地方分别建立起地质勘查基金制度，加大对煤炭资源勘查投入力度。2006年，中央财政设立了中央地质勘查基金（周转金），首期投入资金20亿元。大部分试点省区也陆续建立了省级地质勘查基金，并相应成立了省级地质勘查基金管理机构，为逐步建立起包括煤炭在内的重点资源勘查投入良性循环机制奠定了基础。五是试点省区在深化煤炭资源有偿使用制度改革过程中，以整顿和规范煤炭资源开发秩序作为突破口，采取“关小上大、能力置换、联合改造、优化结构”等措施，大力推进煤炭资源整合和产业结构调整，提高煤炭资源开发集中度，煤炭资源开发秩序明显好转，各种违法违规现象得到了有效遏制。

  应抓住当前有利时机，加快推进资源有偿使用制度改革。首先，要认真总结煤炭资源有偿使用制度改革试点情况，全面科学评估改革试点成效，认真分析存在的问题，研究制定全面推行资源有偿使用制度改革的政策措施。其次，要加快推进国有大中型矿山企业矿业权有偿处置工作。改变现行将资源储量一次授予的管理方式，按照企业生产规模与资源储量相匹配的原则，采取“资源一次划定、分期分段评估出让”的办法，解决大中型矿山企业由于占有的资源储量大一次性缴纳价款数额多的问题。同时要研究完善以折股形式缴纳矿业权价款的政策办法，并落实支持国有重点矿山企业实施资源有偿使用改革的财政扶持政策，中央分成的矿业权价款收入向国有重点矿山企业倾斜，支持矿山企业发展。继续推进地方国有矿山企业分离办社会工作，进一步减轻企业社会负担，重点是督促地方政府从矿业权价款分成收入中，加大支持国有老矿山企业解决历史遗留问题的力度。第三，要加快完善矿产资源管理的法律法规和税费制度。加快《矿产资源法》修订工作，加强探矿权、采矿权出让和转让管理，完善资源有偿使用制度。加强矿山环境治理法制建设，研究制定矿山环境保护条例，以法律法规形式明确企业承担的矿山环境治理恢复责任，进一步完善矿山环境治理恢复保证金制度，加强政府监管。加快推进建立有利于资源节约和环境保护的矿产资源税费制度。

  以建立健全生态环境补偿机制为重点，稳步推进环境有偿使用制度改革

  我国环境形势严峻，除经济发展阶段的特殊性等客观因素外，廉价或无偿的环境使用制度以及由此造成的生态环境补偿机制缺失是环境污染加剧的重要原因。环境作为一种重要的稀缺资源应和资本、劳动等生产要素一样按市场方式有偿使用，只有这样才能实现环境成本和效益的合理分配，才能真正解决环境污染外部化问题。但环境不同于一般的生产要素，如何实现环境有偿使用一直是理论和实践探索的一个重要课题。从国内外实践情况看，建立生态环境补偿机制是促进生态环境有偿使用进而解决生态环境外部性问题的重要途径。

  从国内情况看，近几年来，我国大规模地实施了天然林保护、退耕还林（草）等生态补偿工作，对以黄河、长江源头为重点的全国性的生态系统进行了保护。2006年，财政部会同有关部门下发了关于矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，建立了矿山环境治理恢复保证金制度，规定矿山企业要按照矿产品销售收入的一定比例分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本，从而初步建立起矿产资源开发的生态补偿机制。同时，部分省对省内流域生态补偿进行了有益的探索和实践，如福建省先后在闽江、九龙江和晋江等三个流域开展生态补偿试点，初步建立起上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合的跨流域生态补偿机制；浙江省通过新设和整合专项资金，用于钱塘江源头地区内的生态建设、产业结构调整等生态保护工作，初步建立起了由一系列财政补助和奖励政策组成的生态补偿办法；广东省在保护东江中（上）游河源市的生态环境和整个流域的水质方面，制订了较完善的东江流域生态环境保护和生态补偿机制法规，初步建立了加大对东江中上游地区财政转移支付力度的生态补偿办法。

  建立全国性的生态环境补偿机制应结合主体功能区划通过完善财政转移支付制度来完成。基本思路是：继续加大中央财政一般性转移支付力度，提高一般性转移支付对生态环境补偿的规模和比例。优化转移支付结构，进一步规范分配办法，细化转移支付测算级次，更加科学、准确、合理地反映地方生态建设和环境保护情况。在此基础上，通过进一步提高转移支付系数等方式，加大对国家级禁止和限制开发区域的转移支付力度，满足这些地区基本公共服务的标准支出需求，引导当地政府工作重心转向科学发展与改善民生。

  当前，在加快完善主体功能区财政政策的同时，可选择有条件的流域积极探索跨省流域生态环境补偿。2006年以来，财政部对跨省流域生态环境补偿机制进行了调查研究，提出围绕水资源、水环境保护和水污染防治，省际间以签订合同或协议形式，建立起下游对上游水资源、水环境保护的补偿和上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制，逐步建立起以省际横向补偿或赔偿为主，中央财政引导或奖励为辅的利益补偿制度。在具体操作上，首先，要明确水功能区划，这是流域上下游水质标准的依据；其次，要建立有效的协调机制，指导上下游明确各自的责任和义务、补偿或赔偿的范围和标准以及方式等，并实行省际横向补偿或赔偿支付办法；第三，研究财政引导或支持政策，例如设立资金引导或奖励下游对上游实施生态补偿、加大流域水质监测投入等。