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上一版3  4下一版 2008年12月17日 星期 放大 缩小 默认
美国 政策上支持 市场化运营
本报驻纽约记者 张介岭
  美国农业的发达也与农业研究机构持续大量的科研投入分不开。图为美国加州大学霍普兰德研究与推广中心里,几只刚剪了羊毛的绵羊正在一座小山上吃草。该中心主要研究领域为农业和自然资源的设施。   郭 辑供

  美国农民占全国总人口的1.8%,但世界各国进口的粮食有一半来自美国,农业是美国对外贸易中顺差最大的部门之一,连续保持近40年外贸盈余的记录。发达的农业与美国政府为保护和促进本国农业发展所采取的各项措施是分不开的。开展农业保险业务可以说是其中最为重要的措施之一。近些年来,由于政府的大力扶植支持和私营保险企业的积极参与,美国农业保险体系正在不断得到充实。

  历史上,美国国内围绕如何更有效地稳定农业生产问题曾出现过这样的争论:是采用救灾式的行政手段,还是采用农作物保险方式的市场机制?是美国几十年实践的结果显示,基于农业保险的市场机构更加公平、透明和有效,由商业保险公司在政府政策性保险经营的框架下来经营农业保险是一条有效的途径,是农业风险管理的一个重要工具。美国2005年财政农业预算安排农作物保险资金37.7亿美元,以支持涉及全美80%农场的380个作物产品的保险。在1995年到2004年的10年中,美国农险赔付率平均为95%,基本做到了盈亏平衡。

半个世纪 认真探索

  20世纪初,美国曾经有一些私人商业保险公司试办过农业保险业务。然而,无一例外皆归于失败。主要原因一是保险实施范围有限,风险无法分散;二是资料数据不够充分,难以正确评估风险和准确厘定保险费率;三是赔付率太高,入不敷出。在这种情况下,提供农业保险业务和稳定农业生产的重任自然就落到了政府身上。

  1938年,美国历史上第一部《联邦农作物保险法》应运而生,该法规定了农作物保险的目的、性质、开展办法和经办机构等,为联邦政府建立和发展农作物保险体系提供了法律框架和政策保障。美国农业部据此设立了联邦农作物保险公司,农作物保险业务由其直接经营,保险范围包括旱涝、作物病虫害等自然灾害,保险产量依据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定,最高可获100%的赔付额。自此以后美国农作物保险制度在这一框架下一直处于试行阶段。 

  1980年,美国颁布新的《联邦农作物保险法》,开始全面推广农作物保险计划,联邦政府提供的补贴约占纯保费的30%。通过提供补贴和再保险等方式吸引私营商业保险公司参与政府农作物保险的经营。1993年,中西部发生大水灾,《联邦农作物保险法》难以应对这种大面积的灾害,需要政府政策推动。随后,美国国会再次对该法进行大刀阔斧的修订,于1994年颁布了《农作物保险改革法》。该法通过4大险种,把所有农作物生产者都纳入了农作物保险范围,明确规定,不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他计划的福利,如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等,对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种;1995年农作物保险承保面积达到2.2 亿英亩,占当年可保面积的82%,创下了美国农险历史上承保面积占可保面积比例的纪录。

  值得注意的是,美国政府在发展农险时并没有搞“一刀切”,对于某些单风险农险,由于受灾范围有限,受损情况容易认定,政府则鼓励通过商业保险承保风险。雹灾险就是一个例证。该险种创办于1880年,属于纯商业险种,由商业保险公司完全按照市场规则自由竞争,政府既不参与,也不干预,至今仍有很强的生命力。

农险补贴 两步实现

  目前,美国政府对农作物保险的补贴主要包括两大部分:一是保费补贴,各险种的补贴比例不同。2004年,美国农作物保险保费总额为41.9亿美元,而联邦政府当年提供的农作物保险补贴为24.8亿美元,约占保费总额的59%。

  二是业务费用补贴。目前,美国联邦农作物保险公司向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%—25%业务费用(包括定损费)补贴。与此同时,政府还承担了联邦全农作物保险公司的各项费用,以及农作物保险推广和教育费用。此外,美国联邦政府还向农作物保险提供以下四大类政策和经济支持:一是通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障;二是联邦农作物保险法明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋;三是联邦政府通过法律鼓励各州政府根据自身的财力状况,向农作物保险提供补贴,以进一步减轻农民的保费负担,提高农作物保险的吸引力;四是联邦政府对投保的农场主给予相当于保费50%—80%的补贴,使农场主只需支付很少的保费就能参加农业保险。

政府监管 运营市场化

  在构建农作物保险新体制的同时,美国还对其运营机制进行了变革,其核心是政府建立的保险公司逐步退出市场,将经营业务交由商业保险公司承担,主要职责转为加强市场监管。根据这一改革思路,从1996年开始,已经经营了近60年的美国联邦农作物保险公司,开始退出农险直接业务经营领域。与此同时,美国农业部专门成立了风险管理局,隶属于联邦农作物保险公司,负责农作物保险市场的监管工作。该局下设10个办事处,每个办事处分管若干州的农险业务。从2000年开始,美国联邦农作物保险公司完全退出了农险直接业务,将其全部委托给私营保险公司经营或代理,从而形成了较为合理的美国现代农业风险管理体系。

  目前,美国农作物保险的运营模式主要分为三大层次。一是政府监管。具体由联邦农作物保险公司及其农业风险管理局承担,主要职能是管理农险、制定条款、厘定费率、稽核监管、开发审核保险新品种、发放保险补贴以及提供再保险支持和其他综合服务。

  二是企业经营。由私营商业保险公司负责,直接承办农险业务、开发农险新产品、确定自留保险责任额等。由于政府对农险的财税支持力度加大,许多私营商业保险公司都愿意设立农险业务。为保证业务质量,美国政府机构强化了资格认证工作,只有实力强、信誉好,具有较高的管理水平和技术力量的保险公司,才可开展农险业务。目前,经美国政府认证具备农险经营资格的保险公司总共不到20家。

  三是产品营销和核损。美国农作物保险主要通过代理人销售,从业前需经农业风险管理局培训考核并取得认证资格。

四大类险 科学理赔

  美国农作物保险大致可分为四大类:多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险。

  一是多种风险农作物保险。这是美国最早开设的农作物保险业务,保险的范围最广,保险作物约为70种,保险责任包括干旱、洪水、火山爆发、山体滑坡、雹灾、火灾和作物病虫害等,保险产量根据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定。多种风险农作物保险又分为巨灾保险和扩大保障保险。巨灾保险是提供最低基本保障的一种保险。农民只要按规定交纳了手续费(贫困农民可以免交),就可以获得巨灾保险保障,其保障水平为平均产量的50%,赔偿价格为风险管理局公布的市场预测价格的55%。扩大保障保险是在巨灾保险的基础上开展的一种保险。农民可在最低保障的基础上,根据个人种植作物的历史平均产量,购买更高的保障,最高投保产量可达到平均产量的85%,投保价格为风险管理局公布的市场预测价格的100%。

  二是团体风险保险。该险种以所在地区农作物平均产量为基准,按农作物预期平均产量的90%投保。保险产量只与地区农作物的平均产量挂钩。当地区平均产量低于所在地区预期产量且跌至一定比例时(如65%—90%),农民即可自动得到赔付。为了吸引农民参加保险,美国农险法还规定,凡参加团体风险保险的农户均可享受“价格支持和生产调节计划”、“农民家庭紧急贷款计划”和“互助储备计划”等政府提供的惠农福利政策。

  三是收入保险。收入保险是美国农村地区最受欢迎的险种。收入保险与多种风险农作物保险的主要区别是:前者以农场的收入为承保和赔偿的依据,而后者则以产量为赔偿依据。收入保险主要分为五类:一为团体收益保险。与团体风险保险的作法相似,其在计算保险金额和实际收益时,采用的是当地的平均产量而不是个人历史平均产量。二为作物收益保险。在收入保险各险种中,作物收益保险最受欢迎。该险种提供种植农作物的毛收入(即价格乘以产量)保障。保险金额根据农民所选择的保障水平、个人历史平均产量和基本市场价格或收获市场价格来确定。三为收益保证保险。保障水平与作物收益保险做法相似,但有两点不同:首先,农民必须选择是以“基本价格”或是以“收获价格”作为计算保额的依据。其次,该险种可为整个农场提供保障,如将小麦和其他保险作物的收益统一计算作为保障对象。四为收入保护保险。该险种提供的保障水平与收益保证保险相似。两者的区别是:收入保护保险只能以基本价格作为计算保额的依据,并要求生产者必须以整个农场作为保险单位,即投保者必须将其在一个范围内的同种作物一并投保(不按地块投保)。五为农场总收入保险。以整个农场作物、牲畜等的毛收入作为承保和理赔的基础,当农场的总收入低于保险金额时,可获得赔偿。参加该保险的农民,必须依照联邦农业税税表的规定,逐一列出其收入内容。

  四是冰雹险。这是一个完全由私营保险公司开展的纯商业险种。

  此外,美国还从监管和制度限制两方面入手,防范农作物保险中的道德风险问题。为了防止人为扩大受损程度,美国农险法规定只保障农作物预期收益的一定比例,一般为农作物平均产量的50%至70%。被保农产品的价格应接近预测价格,且不得低于预测价格的90%。为了防止欺诈,如果农民不能提供历史产量记录,赔付最高可减少到应赔额度的50%。此外,政府还拨专款用于农险数据建设,使得核定损失工作更加科学,有效减少了道德风险发生的概率。仅在2004年,美国便叫停了9400万美元的不当赔付。

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